Como en la vida, en la gestión pública suele ser buena idea reflexionar antes de actuar. Los libros blancos, los programas, los documentos estratégicos, los informes de todo tipo deben informar y ayudar a quien debe tomar decisiones públicas, que en la mayor parte de los casos son decisiones políticas que deben conciliar intereses distintos u opuestos, y que generan ganadores y perdedores.
La reorganización de la estructura institucional en España es un buen ejemplo. Existe un amplio consenso sobre las disfuncionalidades diversas que genera la superposición de las autonomías de corte federal con las diputaciones propias de un estado unitario. Y es evidente que la movilidad de las personas y la distribución de la población en el espacio nada tienen que ver con la del siglo XIX.
Centrémonos en los municipios. La cooperación intermunicipal es siempre deseable y necesaria. Incluso para los municipios más grandes con los que forman su primera o sucesivas coronas (las áreas metropolitanas) Pero la cooperación tiene algunos problemas serios. Primero, es compleja y genera “costes de transacción”. Ponerse de acuerdo no siempre es fácil, hay que hablar mucho y negociar. Para un ayuntamiento muy pequeño, de menos de dos mil habitantes por ejemplo, la cooperación acaba siendo necesaria para casi todo, si se quieren hacer las cosas bien. En segundo lugar, la cooperación puede generar problemas porque se difumina la responsabilidad y acaban apareciendo espacios de decisión fuera del control político.
La fusión es mejor en ambos frentes. Al fusionarse con otro u otros municipios próximos y de tamaño y problemática similar, se acceden a economías de escala que permiten hacer más, más barato y mejor. Incluso el control político mejora, porque las agrupaciones locales cuentan con más medios y la información fluye con más rigor.
Las alternativas inmediatas a la fusión padecen de problemas en parte similares a los de la cooperación. La privatización de servicios genera descontrol sobre los servicios. En la práctica ocurre que los municipios que privatizan servicios pasan a perder todo tipo de control en manos de empresas (información asimétrica) que a medida que se expanden se convierten en monopolistas que atemorizan a los responsable municipales. Por otro lado, el recurso a las diputaciones, la que ahora parecen ser la apuesta del gobierno central, tiene el problema de la falta de transparencia de unas instituciones con déficits democráticos bien conocidos respecto a la representación y el control.
Aun aceptando que la fusión es la mejor vía a recorrer, la realidad es que no es tarea sencilla. Un reciente trabajo de Bernard Dafflon muestra que las fusiones obligatorias han funcionado en el Norte de Europa, pero no en el Sur (la tabla adjunta procede de su trabajo). Politólogos y sociólogos son quienes mejor pueden decirnos por qué esto es así. Mientras tanto y si queremos avanzar ya, deberíamos guiar e incentivar un vigoroso proceso de fusiones municipales. Un proceso que debe responder a un programa global, con objetivos y medios bien definidos, consultas y diálogo con los diversos actores locales, y poderosos incentivos financieros en forma de transferencias incondicionadas a quienes se fusionen. Todo esto se puede hacer a escala estatal, pero también autonómica. Pero hace falta voluntad y capacidad política.
Hay que asumir de una vez que el Mundo ha cambiado y que es más pequeño: distancias de 5 kilómetros en el siglo XIX hoy equivalen a 25 o más.
