Divisiones (en la toma de decisiones) en Europa

IGNACIO PAREDERO
En una parte de la opinión pública española parece haber cuajado ya la existencia de una división entre el “Norte” y el “Sur” de Europa, entre acreedores y deudores, entre protestantes y católicos. Se asume que esta división provocada (¿activada?) por la crisis, se traslada a la toma de decisiones en la Unión Europea, donde Alemania impulsa políticas de austeridad que en último termino se traducen en los recortes que estamos viviendo en España, Portugal, Irlanda, Grecia, Italia y recientemente, incluso Francia. Pero por mucho que este consenso parezca ya asumido, este es un discurso que tiene flancos abiertos que hay que señalar y aclarar, porque en realidad son la clave para explicar e incluso resolver esta crisis.

Para empezar por el mayor olvido ¿dónde quedan en todo este relato países como Polonia, Hungría, Bulgaria, Rumania, República Checa, Eslovaquia, Eslovenia o ahora Croacia? ¿Donde queda el Este? No menos importante es otra pregunta: ¿cómo es posible que se estén adoptando decisiones en esta línea política concreta si para hacerlo se requiere unanimidad en el Consejo? Y luego, ¿dónde ha quedado el eje franco-alemán que durante tanto tiempo decidió de facto los destinos de la Unión Europea? Y en todo esto ¿qué papel juega el Parlamento Europeo?

En respuesta a esto último, empecemos por lo obvio: la dinámica entre naciones no condiciona el voto en el Parlamento Europeo. Según datos de VoteWatch.eu que registra los votos en la eurocámara, el voto en los grupos políticos del parlamento presenta una alta cohesión, similar a la existente en las cámaras de EEUU. La cohesión media del voto dentro de los grupos es del 83,12% y la de los grupos políticos principales, el PPE y el S&D, superan el 90%. Por tanto, los votos que rompen la disciplina de partido en el Parlamento Europeo por excepciones nacionales son escasas. La lógica en el Parlamento Europeo es una lógica Europea, de “partidos europeos”, en base a dos divisiones (cleavages) principales, izquierda vs derecha e integración vs independencia. Si a veces parece que no es así, se debe a que esas excepciones son nacionalmente muy visibles, precisamente por ser muy polémicas en los estados hasta forzar votos en clave nacional. Las motivaciones son complejas pero, como apunta Simon Hix, se explican por dinámicas de funcionamiento parlamentario interno, más que por exigencias electorales externas o por el poder de sanción de los partidos europeos. Estos datos cuantitativos están refrendados por análisis cualitativos. En una serie de entrevistas a Eurodiputados que realicé en mayo de 2013 comprobé que la dinámica estatal, de bloques, no está presente cuando los eurodiputados han cerrado posturas sobre un tema concreto en las reuniones del grupo parlamentario. Aunque, en efecto, en el seno de ese grupo si están presentes las divisiones nacionales, estas se subsumen en una postura ideológica decidida por consenso que, una vez cerrada, se convierte en la postura de todos los eurodiputados del grupo parlamentario europeo. Por tanto, el Parlamento Europeo tiene posturas más o menos Europeas, en base a una dinámica de un cuasi sistema de partidos europeo, con unos vagos “cleavages” ideológicos, impulsados principalmente por dinámicas de funcionamiento parlamentario. Es por esto que la génesis de las posibles fracturas en bloques de naciones, no está en el Parlamento Europeo.

En segundo lugar, el eje franco-alemán existe. No es una exageración, aunque no esté presente de manera formal en las instituciones de la UE. Existen instituciones informales, o incluso formales fuera de los tratados (ver el Tratado del Elíseo que recientemente ha cumplido 50 años), que condicionan la toma de decisiones de la UE incluso más que las normas formales de votaciones. Como curiosidad, uno de los entrevistados, me aseguró que en la previa de los Consejos Europeos, las delegaciones alemana y francesa reservaban siempre la misma planta del mismo hotel para preparar la cumbre, algo que no figura en ningún tratado pero que condiciona las decisiones en el Consejo. En la práctica una postura clara y conjunta de ambos países sobre un tema concreto es percibida como una señal de acuerdo cerrado por el resto de países, una tradición política en la toma de decisiones de la UE existente casi desde sus orígenes. De hecho, si se analizan de manera espacial la propensión a negociar primero con un país de los responsables de las negociaciones en el Consejo de la Unión Europea, antes de la ampliación al Este, como hace Naurin (2008), podemos ver que hay prácticamente dos ramas de países, el tan citado Norte y el tan citado Sur, unidos por un eje, el eje franco-alemán, con Alemania más cerca de los países del Norte y con Francia más cerca de los países del Sur.

Y si el eje franco-alemán existe (Merkozy, Merkollande o como queramos llamarlo) ¿es justificada la percepción en los medios de que Francia tiene cada vez menor peso en la toma de decisiones en la UE y que, en esta crisis económica, el liderazgo lo ha asumido Alemania de manera clara?

En primer lugar los actores políticos, si se les pregunta, explican que en el Consejo de la UE, las negociaciones son muy ad hoc, técnicas y complejas, pero también que hay temas “asignados” a un Estado, temas en los que ese estado tiene más voz tradicionalmente, por los vínculos o la importancia de ese tema con ese estado y por tanto tiene más capacidad de que su postura sea escuchada. Por ejemplo, en los temas pesqueros, la voz de España y Portugal son voces autorizadas, es difícil que se apruebe una reforma en este tema sin contar con ellos de alguna manera. Esto favorece que, como muestran Arregui y Thomson (2009) ningún país en el conjunto de las votaciones, “gane” más de ellas, sino que las “victorias” se reparten en un delicado baile de quid pro quo, entre los países miembros, pues en temas concretos, aquellos países que tienen un interés especial, tienden a obtener más éxito en la negociación. De hecho, la secretaría general del consejo es un organismo dedicado, principalmente, a equilibrar el conjunto, a que los países lleguen a consensos, cesiones e intercambios, a que nadie se sienta excluido. A evitar una nueva crisis de la silla vacía por forzar a un país a traspasar sus líneas rojas en un tema central. Y puede ser por esto precisamente que Alemania consiga que su postura sobre los temas macroeconómicos y/o monetarios se convierta en la postura central, casi por defecto la postura de consenso. La percepción de que Alemania cedió su Deutsche Mark a cambio de la creación del Euro, unido a la fuerte presencia alemana en el BCE y en algunas DG (Direcciones Generales) claves, podría hacer que la postura Alemana arrastre al resto de países en los temas macroeconómicos y/o monetarios. Y debido a que estos temas son en la actualidad los únicos presentes en la opinión pública, podría hacer parecer que Alemania impone siempre sus posturas en la UE.

En segundo lugar la importancia del Este en las negociaciones apareció en las entrevistas en varias ocasiones y, para los entrevistados, estos países tendían a alinearse en los temas económicos con Alemania y/o Reino Unido. En efecto, aunque previamente a la ampliación los analistas plantearon que los países del Este tenderían a apoyar las posturas del Sur, en favor de una mayor redistribución económica, en la práctica los países del Este tienen fuertes vínculos culturales y económicos con Alemania (mucha de la producción alemana está deslocalizada en el Este), añadido a sus preferencias por una UE menos intervencionista dentro de los estados (como reflejo del rechazo a una antigua URSS intervencionista en exceso), podría favorecer que Alemania pueda desplegar su influencia de manera clara y arrastrar el apoyo, en los temas macroeconómicos. Esta visión de los actores políticos de que el Este tiende a coincidir mas con el Norte y Alemania vía Polonia (que es el país “líder” entre los países del Este) coincide con los datos que muestra Naurin (2008) tras la ampliación. La imagen de las preferencias de primer país para llegar a acuerdos, expresada de manera espacial, es muy reveladora. Cuando antes teníamos un “eje franco-alemán” ahora tenemos un eje y una Francia debilitada y una Alemania con una postura central, que le permite estar mas cerca en las negociaciones ahora con el Norte, ahora con el Este, ahora con el Sur.

Parecería por tanto que la ampliación al Este ha introducido nuevos actores y ha cambiado la dinámica de acuerdos en el Consejo de la UE y el Consejo Europeo. El “Este” parecería ser, precisamente, el actor que ha desequilibrado la toma de decisiones en favor de Alemania, respondiendo así a otra más de las preguntas planteadas. Pero, aun así, sigue encima de la mesa una pregunta importante que necesita respuesta.

¿Cómo es posible que se aprueben acuerdos que benefician a una parte que, en teoría, podría vetar cualquier país? En la mayor parte de los asuntos macroeconómicos, además de en los acuerdos en el Consejo Europeo, se requiere unanimidad y esta, se consigue. Se consigue tras un trabajo ímprobo de la secretaria general. Se consigue tras que muchas propuestas se queden en el camino (no se llegan a visibilizar, no digamos a votar). Se consigue en un baile de cesiones, de ahora yo cedo esto, tu mañana me apoyas aquí. Se consigue porque en la UE hay una fortísima cultura del consenso y del acuerdo, siendo este supuesto normativo, de cultura política, un mandato presente en las negociaciones. Y se adoptan acuerdos de uno de los lados, en gran medida, porque hay alguien que tiene “la UE por el BCE”, que tiene la sartén por el mango. Dicho de otra manera, la cultura política de la UE, una cultura de consenso, de tiempos largos, está diseñada para tomar decisiones a largo plazo y en periodos extensos y no con el aliento de los mercados en el cuello para mañana por la tarde. Cuando no hay una obligación de tomar una decisión urgentemente en una dirección concreta, ejercer la capacidad de veto solo consigue aislar al país que ejerce el veto, ser percibido como un país no europeísta. Como me dijo uno de los altos funcionarios del COREPER que entrevisté: “lo que interesa es que te lleves lo tuyo, pero hay líneas generales: eres un país europeísta, que no monta pollos, que no obstaculiza, enfoque constructivo,.. esas son tus líneas rojas. ¿Para qué vas a bloquear? Prefieres no bloquear. Somos “nice“. Pero en una situación donde hay que tomar decisiones, donde hay que rescatar, implementar nuevos mecanismos de cooperación económica, crear nuevas instituciones, donde la urgencia impulsa la decisión pero la exigencia del consenso continua constriñendo los límites de esas decisiones, la capacidad de veto para aquellos que pueden vivir sin las reformas necesarias, se convierte en capacidad de proposición. Es el “o lo tomas o lo dejas”. El “a mi manera o carretera”, dicho al borde del abismo. Alemania y los países del Norte sabían que sin rescates o sin compra de bonos por parte del BCE, la situación degeneraría hasta Grecia en el resto del Sur y, por tanto, la capacidad de vetar las propuestas no era una opción para todos. La mera amenaza de veto en situaciones de urgencia, en un entorno donde el consenso es una exigencia, se podría haber convertido en capacidad de decisión para aquel que no tiene problemas o incluso le va bien el statu quo.

En resumidas cuentas, la simplificación del debate público sobre las reformas económicas en la UE y la crisis del Euro entre países del “Norte” y países del “Sur” no va desencaminada pero no explica como se imponen las decisiones, porqué Francia ha perdido peso e ignora la existencia del “Este” como conjunto de preferencias políticas y condicionantes históricos y socioeconómicos que hacen coincidir con mayor frecuencia a dichos países entre si en la toma de decisiones en la UE. Hay que entender que la UE tiene en su seno profundas diferencias culturales, económicas, históricas e incluso religiosas y, sobre todo, que la UE ya no es la Unión Europea de los doce en la que Alemania y Francia llevaban a la par la voz cantante. Estamos, tras la ampliación de 2004, en otro momento histórico con otros actores políticos. Aunque la percepción en la opinión pública apunta a que Alemania impone sus tesis en la UE y a que la división Norte-Sur es lo único que explica la toma de decisiones, en realidad, parece que estamos centrándonos exclusivamente en un aspecto de las políticas públicas, los temas macroeconómicos y monetarios, temas en los que existe un fuerte consenso entre los países del “Norte” y entre los países del “Sur”, temas en los que Alemania tiene la voz cantante por haber cedido el Marco, por controlar el Bundesbank Central Europeo, por los nuevos países del Este y por ser la mayor economía de la UE.

En la UE no todos los temas los decide Alemania, ni solo hay Norte y Sur. La UE es más compleja que este debate esquemático y hay que entenderlo si se quiere diseñar estrategias de negociación que generen nuevos equilibrios. Hay que desencallar el debate sobre el Norte y el Sur porque ir al choque frontal, en una UE con una cultura altamente consensual, está condenado al fracaso.

 * Ignacio Paredero es doctorando en Ciencia Política en la universidad de Salamanca. 

Comments

[Publicado por: Anónimo]

"Una mínima honestidad profesional debería llevar al autor a explicitar claramente que es militante del PSOE."

Me retracto, no me había percatado que se trataba de un blog a través de la Fundación Alternativas, por lo que la filiación es lógica.

[Publicado por: Anónimo]

Una mínima honestidad profesional debería llevar al autor a explicitar claramente que es militante del PSOE.

[Publicado por: viaje_itaca]

Sí, la UE es compleja, pero hay algo que está claro: perdemos siempre los ciudadanos, y ello porque para que exista democracia es necesario que haya solidaridad entre los implicados, y eso a nivel europeo es entelequia. El norte nos ve como nosotros vemos a los mogrebíes. Y otra cosa también está clara: el ultrasoberano BCE está dirigido por un hombre de Goldman Sachs que además estuvo implicado en el fraude de la deuda griega http://es.wikipedia.org/wiki/Mario_Draghi