La cuestión de la reforma del Senado ante las próximas elecciones legislativas

Por: | 28 de octubre de 2015

 

JOSÉ MARÍA PÉREZ MEDINA (*)

 

Senado

Vista del hemiciclo del pleno del Senado en una sesión de control al Gobierno.

 

Desde hace ya demasiados años se habla de forma permanente de la idoneidad del actual Senado y de su posible reforma. Es más, las críticas no son ninguna novedad; son casi tan antiguas como la propia Constitución, pues desde el primer momento se le vio como una cámara de composición conservadora y llamada a ejercer un papel de contrapeso del Congreso de los Diputados.

Más recientemente, la crítica al Senado ha contado con argumentos diferentes, con mayor eco en la opinión pública y, seguramente, a veces más preocupantes, ya que miden la eficacia de las instituciones según el coste de sus gastos de funcionamiento, un sistema de medición de eficiencia económica nada deseable cuando se trata de contar con instituciones que satisfactoriamente representen a los ciudadanos y a los territorios. Desde una perspectiva bien diferente, el proceso soberanista iniciado en Cataluña ha reabierto el debate sobre la forma de adaptar el actual modelo autonómico a nuevas demandas sociales y al posible desarrollo federal de la Constitución española. Por otro lado, aunque aún no se conocen los contenidos precisos de los programas electorales, es de esperar que las diferentes fuerzas políticas vayan a tomar posición ante la evidente necesidad de reformar una institución que desde no está cumpliendo la previsión del artículo 69 de la Constitución, en el que se le califica como “cámara de representación territorial”.

La Experiencia de la Comisión General de las Comunidades Autónomas.

La insatisfacción sobre el actual Senado español ya en 1994 dio lugar a un interesante acuerdo entre las principales fuerzas políticas que condujo a una reforma de su Reglamento y a la creación de un órgano cuya experiencia puede ser ilustrativa en el momento actual, la Comisión General de las Comunidades Autónomas. En aquel momento, y sin necesidad de modificar la Constitución, es decir su composición y funciones, se encontró una fórmula imaginativa que se pensó que podía reforzar el papel del Senado. Aun sin haber logrado resolver las dudas latentes, la actividad de la Comisión General aporta una interesante experiencia para valorar las necesidades y problemática de un posible Senado reformado.

La modificación del Reglamento de 1994, vuelven su mirada al modelo del Bundesrat alemán, es decir, a una cámara formada por representantes de los Gobiernos de los Länder y no por representantes elegidos de forma directa por los ciudadanos, como resulta lógico en un sistema de federalismo de ejecución en el proceso legislativo nacional. Por este motivo, en la Comisión General de las Comunidades Autónomas conviven la condición de cámara de segunda lectura, tradicional de los sistemas bicamerales, junto a elementos que le acercan al modelo alemán. Siguiendo el modelo del Bundesrat, se reconoce el derecho de intervención en sus debates por parte de los miembros de los Consejos de Gobierno autonómicos junto al de los miembros del Gobierno. Además, se reconoce la iniciativa de los Consejos de Gobierno autonómicos para solicitar la convocatoria de la Comisión. Pero, por otro lado, el orden del día es fijado por la Mesa, oídos los portavoces de los grupos. El resultado es un órgano de composición y funcionamiento híbrido que no ha logrado resultar adecuado para responder a las expectativas que generó.

 La Comisión alcanzó su máxima actividad en la Legislatura 2004-2008, cuando celebró 41 reuniones y debatió casi todos los proyectos normativos del Gobierno que afectaban a las Comunidades Autónomas (infraestructuras, vivienda, medio ambiente, sanidad, educación). En la siguiente Legislatura su actividad decayó hasta sólo 11 sesiones; pero resulta aún más significativo que en la recién acabada el número de reuniones sea sólo de 8, y sólo con debates efectivos en 3 reuniones y sobre 3 temas: el proyecto de Ley de Mejora y Calidad Educativa, el proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local y la reforma del Estatuto de Castilla-La Mancha.

Pero con vistas a la posible reforma del Senado, es importante tener en cuenta que la participación media de miembros de los Consejos de Gobierno autonómicos en sus sesiones ha ido también decayendo. En la Legislatura 2004-2008 fueron 11 y en la posterior, 2008-2011, sólo 4. Además, las Comunidades Autónomas que con mayor asiduidad han tomado parte en sus sesiones han sido Extremadura, Castilla-La Mancha y Castilla y León, Madrid, Andalucía, Galicia, C. Valenciana, Cantabria y Aragón. En el lado opuesto País Vasco, Navarra, Canarias y Cataluña, cuatro Comunidades con fuerte identidad propia, son las que menos veces participaron en sus reuniones.

Otro olvido concierne a la celebración de los Debates sobre el Estado Autonómico. A pesar de la previsión, en veinte años sólo se han celebrado tres; en 1994, 1997 y 2005, curiosamente con tres Presidentes del Gobierno diferentes y sin que el actual Presidente del Gobierno haya celebrado ninguno. Más aún, sus contenidos ponen de relieve una lectura unilateral del Estado Autonómico por parte de cada Comunidad y que los temas compartidos han sido escasos.

Podemos buscar diferentes interpretaciones para explicar el fracaso de la experiencia, pero puede ser significativa la convivencia forzada de unas reglas de funcionamiento de naturaleza parlamentaria y de una presencia de miembros de Gobiernos autonómicos. El riesgo de un Senado reformado según el modelo alemán y sin participación efectiva de sus miembros no puede ser olvidado.

  

Cuestiones para el Debate.

 Desde una perspectiva crítica, la primera cuestión a debatir es la necesidad de un Senado, ya que puede sostenerse que la composición del Congreso de los Diputados es una suficiente garantía de representación popular. Sin embargo, es cierto que los países más importantes de la Unión Europea y otros del mundo occidental cuentan con un sistema de doble cámara. Las razones son de índole histórica y complejas, y ciertamente discutibles desde la perspectiva de la racionalización parlamentaria, pero es cierto que la existencia de una segunda cámara, o del Senado en España, permite una segunda lectura de las leyes, es decir, un análisis más reposado que da más tiempo a los parlamentarios y a los grupos políticos a fijar su postura sobre los proyectos de ley. Es más, los propios Gobiernos aprovechan esta doble lectura como una doble posibilidad para modificar los textos que inicialmente remitieron al Congreso de los Diputados.

Una cuestión diferente es que la conveniencia de esta segunda cámara se haya convertido en la práctica en un instrumento característico de los Estados de organización territorial federal o regional. Los ejemplos son abundantes y prácticamente todos los Estados compuestos, como en cierto sentido lo es el español,  cuentan con una segunda cámara compuesta por parlamentarios que representan no a la totalidad de la población sino especialmente a los ciudadanos de los diferentes territorios, que componen el Estado.

Asumida la opción de un Senado de representación territorial, se plantea la necesidad de revisar su actual composición. Es importante recordar que la composición actual de nuestra cámara alta tiene un origen preconstitucional y viene a ser una reproducción de lo que ya preveía la Ley de Reforma Política de 1976: cuatro senadores por provincia y derecho a votar solo por tres candidatos. El resultado es el ya conocido efecto de reparto entre primer y segundo partido mediante una distribución de tres senadores para el primer partido y uno para el segundo. En la práctica de los últimos años esta regla se ha convertido en un instrumento muy beneficioso para el PP, ganador en más provincias, lo que supone que desde 1996 se vengan sucediendo mayorías absolutas de este partido en el Senado, incluso durante los triunfos electorales socialistas de 2004 y 2008. Es lógico pensar que estas mayorías absolutas durante casi veinte años parecen un serio obstáculo para el consenso necesario que requiere la reforma del Senado. De la misma manera, se ha cuestionado la falta de igualdad en la representación, de modo que Madrid o Barcelona cuentan con el mismo número de senadores que  Soria o Teruel, sin tener en cuenta la población de cada provincia.

En este mismo sentido cabe cuestionarse qué interés efectivo tiene seguir considerando la provincia como circunscripción electoral en una organización política basada sobre todo en Comunidades Autónomas. Pero también, y desde una perspectiva crítica, se intuye que la dificultar de fijar el número de senadores o de ponderar el voto de cada Land o Comunidad Autónoma tendría en España un eco especial, si tenemos en cuenta el ejercicio comparativo de ventajas y agravios que rodea permanentemente el modelo autonómico.

La tercera cuestión clave a dilucidar es la de las funciones. Parece existir un acuerdo en reforzar el papel territorial del Senado, pero ¿cuáles serían las atribuciones específicas que tendría y que le diferenciaría del Congreso? Los diferentes proyectos o simples ideas de reforma apuntan a diferenciar las leyes de contenido prioritariamente territorial o con mayor incidencia o efectos para las Comunidades Autónomas, que serían objeto de tratamiento prioritario en el nuevo Senado reformado.

Ahora bien, habría importantes dificultades para aplicar esta diferenciación. Por un lado, porque el sistema de distribución de competencias es complejo y ello dificultaría la calificación que habría que hacer de cada ley. No sería una labor automática considerar si una determinada ley ha de ser vista antes por el Senado o por el Congreso. Pero, sobre todo por el uso alarmante que se viene haciendo de la figura del Real Decreto-ley, usado en 75 ocasiones durante la Legislatura recién finalizada, un número no muy alejado de las 127 leyes ordinarias aprobadas. Es obvio decir, que ante un uso tan extendido de esta forma de legislar la reforma del Senado para intensificar la participación de senadores autonómicos en la elaboración de las normas pierde toda relevancia. 

Un futuro Senado reformado: ¿ Cámara para la Cooperación entre el Estado y las Comunidades Cámara o Cámara para la Participación de las Comunidades Autónomas en el Proceso Legislativo del Estado?.

 En el debate siempre abierto sobre cómo reformar el Senado el modelo del Bundesrat alemán ejerce una atracción llamativa. Este modelo hace posible la existencia de un sistema de cooperación desde el momento en el que los representantes de los Länder participan en esta Cámara, pero también puede dar lugar a una tecnificación y complejidad excesiva de las decisiones políticas e incluso al desarrollo de una burocracia de cooperación cuyos resultados son hoy por hoy desconocidos. Con las cautelas propias ante lo desconocido, este debería ser uno de los objetivos de la reforma: garantizar la cooperación y evitar el conflicto.

Pero, en paralelo, la reforma debería abordar el hecho de que el sistema constitucional no cuente con un sistema formalizado de participación autonómica en el debate de leyes de Estado, lo que resulta extraño en un sistema en el que las Comunidades han de desarrollar y ejecutar una buena parte de la legislación que prueban las Cortes Generales. La elevada conflictividad competencial que conocemos en la actualidad en el sistema autonómico no es ajena a esta carencia. En este punto el modelo español se aleja claramente del modelo federal y muy especialmente del alemán, con tanta frecuencia tomado como referencia, donde rige el principio de responsabilidad colectiva y compartida en la elaboración y aplicación de las leyes; un principio que supone la institucionalización de la participación de las unidades federadas y, posiblemente, la reducción de los conflictos competenciales.

En todo caso, la ausencia de previsiones sobre esta participación en la actualidad resulta hoy día especialmente incoherente, sobre todo desde que las Asambleas Legislativas participan en el mecanismo para la defensa del Protocolo de Subsidiariedad de la Unión Europea, conocen las propuestas normativas y pueden expresar su criterio sobre ellas antes de su aprobación definitiva e incluso participan en las delegaciones españolas en el Consejo de Ministros de la Unión Europea. Es decir, las Asambleas autonómicas tienen acceso a los proyectos normativos de la Unión Europea, pero no a los del Estado.

 

José María Pérez Medina es politólogo

 

 

 

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