Reino Unido: un acuerdo defectuoso y sin precedentes

 DOMENEC RUIZ DEVESA (*)

 

El primer ministro británico, David Cameron, durante su discurso en el Foro Económico Mundial en Davos (Suiza)

 

El 19 de febrero de 2016 se introdujo en las conclusiones del Consejo Europeo un acuerdo de los 28 jefes de estado y de gobierno (en adelante, los veintiocho) reunidos en su seno (lo que es distinto de un declaración de esta institución europea) sobre la permanencia del Reino Unido en la Unión Europea, lo que incluye una reinterpretación de los Tratados, una promesa de reforma de los mismos, una promesa de adopción de una Directiva sobre las relaciones entre la Eurozona y el resto de Estados miembros, la introducción de un nuevo mecanismo de control de la subsidiariedad, y la promesa de reformar tres Directivas relativas a la seguridad social y la libre circulación de personas y trabajadores.

La llamada "Decisión de los Jefes de Estado y de Gobierno, reunidos en el seno del Consejo Europeo" presenta numerosos problemas formales y materiales.

En primer lugar, como ya se ha dicho, esta "Decisión", que no entraría en vigor si no vence el "sí" a la permanencia de Gran Bretaña en el referendo del 23 de junio de 2016, no parte del Consejo Europeo, porque en efecto no parece tener competencias para adoptarla.

Al no ser emitida tal resolución por ninguna institución europea, se evita que la misma pueda ser llevada ante el Tribunal de Justicia para examinar su más que dudosa compatibilidad con los Tratados comunitarios. Se trata en puridad de un acuerdo internacional suscrito por 28 estados, por lo que nos encontramos en el ámbito no del Derecho Comunitario sino del Derecho Internacional Público, si bien no es un tratado internacional al no someterse a ratificación por los parlamentos nacionales respectivos.

Ello no obstante los veintiocho afirman que la "Decisión" supone una "garantía legal" y que es "jurídicamente vinculante", lo que se hace sin referencia alguna a una base legal incluida en los Tratados. Este aspecto no es menor porque como se ha señalado más arriba, el paquete acordado incluye la modificación de legislación secundaria (las tres Directivas señaladas) lo que requiere el consentimiento del Parlamento Europeo. En derecho, y en general en la vida, es aconsejable no prometer, mucho menos comprometerse jurídicamente a cumplir, lo que no depende exclusivamente de uno mismo.

En segundo lugar, los veintiocho se arrogan el papel de interpretar de manera restrictiva los Tratados, por la vía de hecho, y de nuevo sin especificar base legal alguna, al señalar que la "Decisión" debe "tomarse en consideración como un instrumento de interpretación de los Tratados".

Así, otorgan una excepción al Reino Unido respecto del principio de establecer una "unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa", y además de vaciarlo de contenido para el conjunto, al afirmar que el mismo no supone ni una base para aumentar las competencias de la Unión (en efecto, éstas son las que atribuye el Tratado) pero tampoco un freno para su devolución a los Estados nacionales. Huelga recordar que la interpretación de los Tratados corresponde al Tribunal de Justicia, por mucho que los veintiocho sean los firmantes de aquéllos, como el propio acuerdo recuerda de manera sibilina.

En todo caso, los jefes de estado y de gobierno prometen en el acuerdo incorporar el contenido de esta interpretación a una futura reforma de los Tratados. Esto requiere unanimidad y ratificación por los parlamentos nacionales, por lo que no es posible que se haya otorgado "garantía legal alguna" al Reino Unido sobre la efectiva realización de tal modificación.

En tercer lugar, los veintiocho acuerdan dejar de tomar en consideración una propuesta legislativa en el Consejo cuando se opongan al menos el cincuenta y cinco por ciento de los parlamentos nacionales en el marco del control del principio de subsidiariedad. Esto supone una modificación de los Tratados por la vía de hecho, al no estar contemplado tal procedimiento, si bien puede entenderse como un "pacto de caballeros" dentro del Consejo, similar al llamado "compromiso de Luxemburgo" cuya validez legal es también, como en aquel caso, dudosa. Es significativo que el acuerdo no remita aquí a una futura reforma del Protocolo 2, sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

En cuarto lugar, los veintiocho acuerdan adoptar una Directiva del Consejo para asegurar que la Eurozona puede seguir integrándose sin impedimentos y que al mismo no tiempo no se discriminará a los Estados miembros que no han adoptado la moneda única. Éste es en realidad el elemento menos problemático del paquete, pues en efecto el Consejo puede adoptar la legislación sin depender del Parlamento Europeo (aunque es consultado) y las contrapartidas acordadas no benefician solamente al Reino Unido, que no podrá adoptar decisiones para perjudicar a los socios de la zona del euro, aunque sí podrá ralentizar el proceso de toma de decisiones (sin constituir en ningún caso un derecho de veto, como el propio acuerdo señala explícitamente en la página 28). Tampoco supone ningún problema la Declaración del Consejo Europeo sobre la importancia de la competitividad y el comercio exterior.

En quinto y último lugar, como se decía más arriba, la Comisión se compromete a proponer la modificación de tres Directivas, con la finalidad de restringir el libre movimiento de personas y trabajadores, compromiso también de dudoso control jurisdiccional en caso de incumplimiento.

Desde el punto de vista sustantivo, ésta es sin duda la parte más espinosa, cuando no directamente inconstitucional, de todo el acuerdo, al proponerse el establecimiento de un sistema para limitar temporalmente (pero que puede ser hasta siete años) el acceso de los trabajadores de otros Estados miembros a determinadas prestaciones sociales no contributivas. Tal sistema contraviene directamente el artículo 18 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que prohíbe "toda discriminación por razón de nacionalidad".

Asimismo, se pretender excluir a los cónyuges nacionales de países terceros del ámbito de la libre circulación, e incluso reconocer el derecho a expulsar a personas sin antecedentes penales cuando el Estado miembro considere que representan algún tipo de amenaza, vulnerando de paso la Carta de Derechos Fundamentales.

Sobre esta última parte del paquete, es preciso en todo caso la aprobación del Parlamento Europeo, por lo que los veintiocho no pueden de ninguna manera otorgar "garantía legal" alguna al respecto.

Cuestión diferente es que hasta el 23 de junio de 2016 el Parlamento Europeo mantendrá un perfil bajo, con sus principales grupos políticos manteniendo un medido silencio sobre las modificaciones, a las cuales se opondrán sin duda, llegado el caso, diputados tanto a izquierda como a derecha.

El resultado final dependerá de la capacidad de presión de los jefes de estado y de gobierno sobre las delegaciones parlamentarias de sus propios partidos, y en última instancia, del Tribunal de Justicia, y siempre que el Reino Unido no vote por salir de la Unión, en cuyo caso nada de lo acordado llegará a materializarse.

 

(*) Domenec Ruiz Devesa es economista

Comments

[Publicado por: Pedro L. Egea]

Un estupendo análisis de la inconsistencia de la decisión adoptada, tanto en lo jurídico como en lo político, pues se pone de manifiesto el riesgo de que esta concesión haga saltar por los aires el entramado político y jurídico de la UE. No habría que haber aceptado la propuesta y dejar que UK decida por sí misma a donde quiere ir, pues no es capaz de guiar a la UE a buen puerto