El 12 de septiembre pasado, la Comisión Europea (CE) presentó tres documentos en torno a la denominada unión bancaria (UB), dando concreción a un concepto que se venía manejando desde poco tiempo antes:
1) Una Comunicación, Hoja de ruta hacia una unión bancaria, en la que presentó su visión sobre la UB, las iniciativas que había adoptado hasta dicha fecha sobre ella y las previstas para el inmediato futuro.
2) Una propuesta de Reglamento que atribuye funciones específicas al Banco Central Europeo (BCE) en lo que respecta a la supervisión prudencial de las entidades de crédito.
3) Una propuesta de Reglamento que modifica el que creó la Autoridad Bancaria Europea (EBA, por sus siglas en inglés, European Banking Authority) en relación con la propuesta anterior. La CE propone el mantenimiento de todas las competencias de la EBA y sólo se ha preocupado de mantener un cierto equilibrio entre los Estados del área euro y de fuera de ella en determinadas decisiones que afectan a ambos.
La UB constituye una de las vías de solución al conjunto de debilidades de la unión monetaria europea (UME) que ha puesto de manifiesto la crisis financiera actual, y que han emergido como elementos intensificadores de la crisis para los países del área euro, aunque no en la misma medida para todos. La superación de estas debilidades resulta indispensable para restaurar la estabilidad económica y financiera en dicho área.
Otra vía de solución a las debilidades de la UME es la denominada unión fiscal (UF), expresión que refleja las inconsistencias derivadas de una política monetaria común para los citados países, que, sin embargo, conservan su autonomía presupuestaria, aunque de forma limitada. De hecho, la UB se ha planteado en ocasiones como un sustituto de la UF, que presenta unos condicionantes políticos más difíciles de realizar para poder llegar a ser efectiva.
Tanto la UF como la UB se conciben en ocasiones como mecanismos de mutualización de los riegos soberanos y bancarios, respectivamente, en cuyo caso su efecto inmediato es perjudicar a los Estados que están mejor posicionados en cada uno de ellos en beneficio de los que tienen problemas. Esta perspectiva, que no es incompatible con que se fijen unas exigencias para hacer efectivos dichos mecanismos, no puede olvidar los beneficios que pueden obtener ambos tipos de países si contribuyen a superar la crisis actual y, en particular, si ayudan a romper el círculo vicioso entre ambos tipos de riesgos que se refleja en este gráfico:
Las tres piezas del círculo vicioso en la crisis actual
Fuente: Afi
La UB, que podría ser al nivel de toda la Unión Europea (UE), aunque se plantea inicialmente para la UME, implicaría, en relación con la situación actual:
1) Una supervisión bancaria no tanto unificada, sino integrada para las entidades bancarias en el seno de la UE. En principio, la CE la plantea para todas las entidades de la UME, aunque habrá que ver en qué medida se acepta esta perspectiva universal en el texto final.
2) Un sistema de garantía de depósitos común, un tema sobre el que mi compañero Alfonso García Mora publicó un post el pasado mes de julio.
3) Un único fondo de resolución de crisis bancarias. Sobre este tema puede verse nuestro post anterior en este blog.
Dado que los otros temas están todavía en proceso de una mayor de armonización dentro del mercado único bancario, no nos puede extrañar que la CE haya concentrado su atención en el 1º de ellos. Además, es un tema especialmente difícil desde el punto de vista político, ya que, de acuerdo con el art. 127.6 del Tratado de Funcionamiento de la UE, esta propuesta, que debe ser consultada al Parlamento Europeo y al BCE, tiene que ser aprobada por unanimidad por el Consejo de la UE.
Obsérvese que los dos últimos temas pueden tener implicaciones fiscales y, por tanto, de riesgo soberano, en la medida que puedan no ser financieramente suficientes por sí mismos en determinadas circunstancias y demanden recursos públicos complementarios.
En todo caso, los tres pertenecen al ámbito del mercado único bancario, a través de los cuales se pretende hacer más efectiva la UME, lo que implica que exista una coherencia entre ambos ejes. La propuesta de la CE lo intenta defendiendo como más deseable, por ser evidentemente más necesaria, una UB inicialmente limitada a la UME, aunque permitiendo la adhesión voluntaria a la misma de los restantes Estados miembros (EM) que lo deseen.
Por otro lado, se plantea si la UB debe incluir todas las entidades o sólo las que sean sistémicamente importantes al nivel europeo, que no significa necesariamente que tengan suficientes operaciones a este nivel, ya que se puede poner precisamente el ejemplo de las cajas de ahorros españolas para mostrar que puede haber entidades que, sin una significativa presencia paneuropea, sean relevantes por su tamaño teniendo en cuenta la interacción que ha provocado la crisis de algunas de ellas con el correspondiente riesgo soberano.
La propuesta de la CE establece una supervisión bancaria única, en principio sobre todas las entidades de crédito de los países del área euro, a cuya cabeza se sitúa el BCE, que estará asistido por las autoridades supervisoras nacionales (ASN), que no siempre son los bancos centrales. Por tanto, se reproduce de alguna forma la estructura a dos niveles del Eurosistema, aunque los participantes de 2º nivel no tienen porqué ser los mismos que en este último.
Las tareas supervisoras que asumiría el BCE son varias y muy importantes, en síntesis, las siguientes, que se ejercerían con la colaboración de las ASN:
a) autorizar entidades y revocar su autorización;
b) evaluar adquisiciones y ventas de participaciones en entidades;
c) velar el cumplimiento de los requisitos de fondos propios, límites de grandes riesgos, liquidez, apalancamiento, e información y publicación sobre estas cuestiones;
d) establecer requisitos prudenciales más estrictos y aplicar medidas adicionales;
e) imponer el nivel de los colchones de capital y anticíclicos y cualquier otra medida destinada a hacer frente a los riesgos macroprudenciales;
f) obligar a disponer de estructuras, procesos y mecanismos robustos de gobernanza y de procesos internos eficaces de evaluación de la adecuación del capital;
g) determinar si las estructuras, estrategias, procesos y mecanismos establecidos por las entidades y sus fondos propios garantizan una gestión y cobertura adecuadas de sus riesgos, y, en su caso, imponer requisitos adicionales;
h) aplicar pruebas de resistencia con fines de supervisión;
i) supervisión en base consolidada de las empresas matrices de entidades establecidas en un Estado miembro participante, y participar en la supervisión en base consolidada, en particular en los colegios de supervisores, en relación con las empresas matrices no establecidas en uno de esos Estados;
j) participar, en su caso, en la supervisión adicional de los conglomerados financieros y asumir la función de coordinador cuando el BCE sea nombrado como tal;
k) supervisión en la intervención temprana cuando proceda, en coordinación con las autoridades de resolución pertinentes.
Todas las demás funciones supervisoras, como son las relacionadas con la protección de los consumidores, los servicios de pago, el proceso de la información contable y de otro tipo, las relacionadas con entidades extranjeras fuera de la UE, etc., continúan siendo competencia de los EM.
Es obvio que la asunción por el BCE de las funciones anteriores reduce las competencias de las ASN, pero, al mismo tiempo, hace que la supervisión sea más independiente de los elementos nacionales, en particular de la posible captura de dichas autoridades por el poder político o por las propias entidades supervisadas, un factor que está detrás de la justificación de la UB.
El BCE actuará en las funciones anteriores con independencia, respondiendo ante el Consejo y el Parlamento Europeo, y separadamente de la política monetaria y de sus demás funciones. Para organizar y ejercer estas funciones, el BCE nombrará un órgano interno, a través del cual participan las ASN, que, en el caso de que no sean bancos centrales, no forman parte de los órganos de gobierno del BCE.
En principio, la CE espera que su propuesta esté aprobada para su entrada en vigor el 1-1-2013, pero este plazo resulta demasiado ambicioso y es muy posible que la UE tarde más tiempo en tomar su decisión, teniendo en cuenta la necesidad de que sea unánime. En todo caso, se prevé una implantación progresiva en un tiempo que puede considerarse también corto. En efecto, el 1-1-2014 el BCE estaría ejerciendo plenamente las funciones anteriores, pero antes de esa fecha hay dos posibilidades de anticipación, la primera opcional y la segunda en firme:
1) Por decisión dirigida a una entidad y a la autoridad nacional competente de su Estado miembro participante, en particular cuando la entidad haya recibido o solicitado ayuda financiera pública.
2) A partir del 1-7-2013, las entidades más significativas de importancia sistémica europea, sobre la base de su tamaño, de modo que conjuntamente abarquen al menos la mitad del sector bancario del área euro el 1-1-2013. El BCE adoptará y publicará la lista de dichas entidades antes del 1-3-2013.
Con ser importante la UB y limitado su alcance inicial, sigue pendiente el refuerzo de la unión económica y monetaria (UEM), que debe concretarse antes de que acabe el año, un proceso que entendemos puede ser más difícil, si, como se espera, conlleva no sólo la UB, sino también una unión económica y fiscal, a las que deben acompañar elementos de una mayor unión política en el seno de la UME.