Forma parte el multilateralismo efectivo – como señalábamos en la entrada de este blog ¿Multilateralismo efectivo? – del “ADN de la UE” – en palabras del Presidente de la Comisión, José Manuel Durao Barroso -, de aquello con lo que, desde su inclusión en la Estrategia Europea de Seguridad que desde Diciembre de 2003, inspira y orienta el discurso y la acción internacional de la Unión Europea; con lo que ésta de presenta y define a sí misma en la escena internacional, seña de identidad de su ser en el mundo. Nos preguntábamos en el itinerario analítico iniciado en dicha entrada qué significa el multilateralismo efectivo y qué implicaciones tiene en la estrategia y acción de la UE; hasta qué punto puede seguir constituyendo la idea fuerza o concepto guía en el horizonte 2030; y si convendría pensar alternativamente en otro. Y, tras analizar el concepto y el avance hacia la articulación de una voz única de la UE en el ámbito multilateral que supone la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, señalábamos que, sin embargo, una observación atenta de la realidad nos muestra la paradoja de que en el pasado reciente hemos asistido al tiempo a ese incremento de la voz única de la UE y a una disminución de la incidencia de la UE en la conformación de la agenda internacional y la consecución de sus objetivos en ella, que resulta especialmente visible en la acción de la UE en las organizaciones internacionales y la determinación de la agenda y las negociaciones que en éstas tienen lugar.
¿Por qué?. A analizar esta cuestión, explicar esa “paradoja de la influencia”, se ha dedicado el proyecto de investigación DYNAMUS (Dynamics of the Multilateral System/Dinámicas del sistema multilateral): análisis de la interacción entre la Unión Europea y las instituciones globales, desarrollado por el Instituto Barcelona de Estudios Internacionales por un equipo de investigación dirigido por Esther Barbé, cuyos resultados se han publicado en el libro Cambio Mundial y Gobernanza Global. La interacción entre la Unión Europea y las instituciones internacionales, (Madrid, Tecnos, 2012). Éste nos proporciona, por un lado, unas categorías analíticas de la actoría internacional de la UE en el ámbito multilateral, utilizables en general para el análisis de la actoría internacional de la UE, y unas hipótesis explicativas sobre ésta; y, por otro, un análisis de siete casos representativos de negociaciones multilaterales que en el pasado reciente han determinado la agenda internacional globalmente representativos de ésta. Categorías en base a las que acometeremos a continuación una aproximación analítica a la actoría internacional de la UE en el ámbito multilateral
Procede, para explicar esa “paradoja de la influencia” - también conceptualizada como “actorness-efectiveness gap”, o insuficiencia de efectividad de la UE en el ámbito multilateral -, definir los conceptos de actoría e influencia internacional y las variables y procesos que los determinan. Actoría internacional por la autoría, cohesión, autonomía y reconocimiento del actor. Lo que se traduce en la “voz única” de la UE, que implica autoridad e influencia. Autoridad en términos jurídicos para hablar en nombre de ésta y la cohesión de su mensaje y posicionamiento, determinado porque sus Estados miembros compartan preferencias y valores; así como por la autonomía que diferencia a la UE de sus Estados miembros y permite configurarla como un actor internacional en sí mismo. E influencia determinada por el impacto empírico (de lo que hace) y cognitivo (de lo que es) de un actor, lo que determina como criterios fundamentales para su análisis los de reconocimiento, seguimiento y eficacia.
¿Cómo vincular voz única e influencia?. ¿Cómo analizar la efectividad multilateral de la UE?.
Cabe recurrir para ello al análisis de tres variables y procesos: interno, constitutivo y externo/internacional
a) Interno.
La representación exterior de la Unión Europea por parte de una de sus instituciones o representantes puede ser por delegación incondicional, delegación supervisada o coordinación. Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la Troika tradicional ha sido sustituida por la conformada por el Presidente del Consejo Europeo, el Presidente de la Comisión y la AR/VP Ashton, y sobre el terreno por los Jefes de Delegación de la Unión Europea y el SEAE. En general, se ha pasado en muchos casos de la coordinación a la delegación supervisada. Sin embargo, los análisis señalan que el fortalecimiento de la autoridad, o voz única de la representación exterior, no ha ido acompañado necesariamente por el de la autonomía, de modo que se ha conseguido unanimidad a costa de la eficacia por el tiempo que se necesita para la adopción de posiciones y el encorsetamiento de éstas; un éxito ad intram a costa de menor influencia ad extram. En cierto modo, la UE ha avanzado hacia una voz única pero a menudo ventrílocua.
Con independencia del grado de acuerdo que se tenga respecto a dicho análisis, y el efecto que pueda tener la aplicación del compromiso sobre la representación exterior de la UE adoptada por el Consejo el 22 de octubre de 2011, no cabe duda de que tras la entrada en vigor de Lisboa nos encontramos ante un escenario abierto e incierto en que, a pesar de los avances hacia la voz única, el interno sigue constituyendo un reto y un ámbito en el que desarrollar la actoría internacional de la UE en toda su potencialidad.
b) Constitutivo.
Constituye el reconocimiento por parte de otros actores parte esencial de la actoría misma, y por ello parte del reto y de la problemática de desarrollo de la actoría internacional de la UE, su reconocimiento como interlocutor y como actor por parte del resto de actores. Y ello en un sistema internacional en que la actoría viene determinada esencialmente por la condición de Estado, en el que la naturaleza “postmoderna” de la UE rompe los paradigmas y dinámicas habituales y a menudo resulta difícil su reconocimiento diferenciado de sus Estados miembros. Como señala Michal Natorski en la obra referida, “la UE tiene un encaje muy difícil en el sistema internacional ya que carece del reconocimiento social de su identidad internacional”.
Si recurrimos a la perspectiva de reconocimiento para analizar la actoría internacional de la UE, procede señalar, en primer lugar, que éste constituye una categoría analítica, de modo que “el aspecto constitutivo para los actores externos se convierte sólo en una “confirmación” ad extram de una identidad ya “constituida” ad intram que integra a los valores alrededor de las mismas nociones de normas, aspiraciones, rasgos distintivos o visiones del mundo”. Pero también tiene relación con el concepto o concepción que un actor tiene de sí mismo: el concepto de potencia civil con vocación normativa forma parte de la definición que la UE tiene de sí misma, que se traduce en la proclamación o en la consideración del multilateralismo eficaz como objetivo esencial de su acción exterior. “A pesar de diferentes matices, las nociones de potencia civil presentes en la política exterior europea forman parte de la autocomprensión identitaria de la UE, siendo una aspiración social y a la vez las normas constitutivas que definen los criterios de pertenencia a la UE”. Una autoconcepción que, como nos muestra la pugna por conseguir su representación en la Asamblea General de las Naciones Unidas, no necesariamente es aceptada por otros actores, chocando a menudo con “las culturas institucionales reflejadas en las normas sociales y las prácticas presentes en los marcos multilaterales”, por lo que “no sólo los actores internos de la UE sino también la estructura ideacional internacional sobre lo que resulta apropiado en las relaciones internacionales puede obstaculizar el desempeño de la política exterior de la UE”. A menudo ese rechazo al reconocimiento se debe a percepciones neocoloniales o de dobles estándares por parte de la UE y el rechazo a su particularidad que se considera cuestionadora del concepto de igualdad interiorizado por otros actores. Lo que lleva a concluir que “para poder ser reconocida como un actor internacional con todo su bagaje identitario asociado, la UE debería ser capaz de mirarse a sí misma también desde la perspectiva de otros actores”.
c) Externo/internacional.
La nueva estructura de poder internacional, tanto material como ideacional, determinado por la emergencia de los emergidos (the rise of the rest) y el consecuente declive o disminución de peso relativo en el sistema internacional de Occidente y de la UE, así como por la evolución hacia un orden multipolar no necesariamente multilateral, influye decisivamente en la capacidad de actoría internacional de la UE y sus posibilidades de incidir efectivamente en la agenda global y en el ámbito multilateral. Nos encontramos ante un giro geo-económico en un sistema internacional definido por la interpolaridad, que plantea a la UE el reto de seguir siendo en la mayor medida posible uno de sus polos.
Como nos muestra el ámbito de los derechos humanos, en el que la UE ha perdido a grandes rasgos, desde el final de los noventa, el apoyo regular de la cuarta parte de los miembros de las Naciones Unidas, la pérdida de poder por parte de la UE es tanto material como ideacional o normativa, al haber conseguido conformar Rusia y China un bloque obstruccionista y plantear discursos alternativos. Al tiempo que intentan hacerse con un espacio mayor de poder estructural, y ambicionan su reflejo en el ámbito multilateral, las potencias emergentes ejercen también un poder ideacional, de propuesta de modelos y paradigmas alternativos, que afecta globalmente al poder blando de la UE, que no necesariamente es contemplada como modelo o espejo hacia el que evolucionar sino en muchos casos como excepción. En esa perspectiva, procede destacar los efectos potenciales de la actual crisis económica y global de la UE no sólo sobre su peso económico relativo sino también sobre su poder ideacional o referencial.
El sistema internacional ha respondido a la multipolaridad y la emergencia con la creación de foros alternativos de gobernanza global como el G-20, ante la falta de legitimidad u operatividad de los foros formales de la institucionalidad multilateral. En ese sentido, procede considerar a las organizaciones multilaterales tanto como ámbito en el que llevar a cabo las negociaciones entre los actores del sistema internacional para hacer posible la gobernanza global como reflejo de una estructura de poder e instrumento de poder en sí mismo.
Por ello, cabe preguntarse si el multilateralismo puede consistir sólo en promover que las cuestiones de la agenda global se negocien y determinen en las organizaciones multilaterales, o si pasa también por que éstas reflejen efectivamente el poder y peso relativo de los diferentes actores del sistema internacional. Cabe preguntarse también en qué medida puede la UE proclamar su vocación de multilateralismo efectivo sin afrontar que en las organizaciones multilaterales cuenta con una representación y poder que no es ya proporcional al que efectivamente tiene en el sistema internacional, y hasta qué punto no constituye de cara al futuro una de sus opciones estratégicas promover la modificación del sistema multilateral para su transformación progresiva en un sistema más adecuado de gobernanza global, sobre la base de ceder poder institucional en el mismo en favor de otros actores, de modo que esa reconfiguración de su representatividad vaya acompañada de la de sus funciones y competencias y la aceptación de sus reglas, que podrían garantizar en mayor medida los intereses y valores de la UE en un mundo en el que tendrán peso relativo decreciente. La UE podría a su vez compensar y promover su actoría internacional promoviendo la unificación progresiva de su representación multilateral.
La consideración de estos tres factores - interno, constitutivo e internacional - lleva a la constatación de que el avance experimentado hacia la voz única de la UE no compensa las dificultades que afronta ésta a nivel constitutivo y sobre todo por la pérdida de peso relativo que conlleva la reconfiguración del sistema internacional, lo que explica que a pesar de éste se produzca una pérdida de influencia global de la UE. Se desprende también que la articulación de la voz única por parte de la UE es condición necesaria pero no suficiente para el desarrollo de la actoría internacional de la UE en toda su potencialidad, y que procede no sólo analizar ésta desde dentro hacia fuera, como consecuencia y elemento de la dimensión exterior de la concepción europea, sino contemplarla también desde fuera hacia dentro, desde la perspectiva y las dinámicas de funcionamiento y de poder del sistema internacional en que dicha actoría se ejerce y desarrolla, y que al tiempo la determinan. Nos recuerda en definitiva que, como señalan muchas de las principales aportaciones recientes en la literatura sobre relaciones internacionales, el declive o disminución progresiva del peso relativo de Occidente y de la UE y el ascenso de las potencias emergentes o emergidas constituye el escenario en que necesariamente se ha de plantear toda estrategia internacional a medio plazo, y en concreto la de la Unión Europea. Y que esa disminución relativa del poder de la UE es tanto material como ideacional o de poder blando.
Conceptualmente, hemos vivido hasta la presente crisis en un sistema económico mundial de centro y periferia, ambos de composición cambiante; y vamos a pasar a otro multicéntrico, en que la exitosa manera en que otras economías han afrontado la crisis muestra diferentes modelos, así como que no necesariamente Estados Unidos y Europa tienen la receta para el desarrollo económico. Asistimos a la emergencia de las ideas de los otros y a un escenario en que el modelo europeo convivirá con otros que proyectan también hacia fuera sus vis atractiva, y el poder blando no necesariamente compensa la disminución del poder duro.
¿Qué consideraciones se desprenden de todo ello en clave de futuro?. Intentaremos responder a esta pregunta en una próxima entrada de este blog…
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