Forma parte el multilateralismo efectivo – como señalábamos en la entrada de este blog ¿Multilateralismo efectivo? – del “ADN de la UE” – en palabras del Presidente de la Comisión, José Manuel Durao Barroso -, de aquello con lo que, desde su inclusión en la Estrategia Europea de Seguridad que desde Diciembre de 2003, inspira y orienta el discurso y la acción internacional de la Unión Europea; con lo que ésta de presenta y define a sí misma en la escena internacional, seña de identidad de su ser en el mundo. Nos preguntábamos en el itinerario analítico iniciado en dicha entrada qué significa el multilateralismo efectivo y qué implicaciones tiene en la estrategia y acción de la UE; hasta qué punto puede seguir constituyendo la idea fuerza o concepto guía en el horizonte 2030; y si convendría pensar alternativamente en otro. Y, tras analizar el concepto y el avance hacia la articulación de una voz única de la UE en el ámbito multilateral que supone la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, señalábamos que, sin embargo, una observación atenta de la realidad nos muestra la paradoja de que en el pasado reciente hemos asistido al tiempo a ese incremento de la voz única de la UE y a una disminución de la incidencia de la UE en la conformación de la agenda internacional y la consecución de sus objetivos en ella, que resulta especialmente visible en la acción de la UE en las organizaciones internacionales y la determinación de la agenda y las negociaciones que en éstas tienen lugar.
Para explicar dicha paradoja, hemos acometido en La paradoja de la influencia y la actoría internacional de la UE en el ámbito multilateral el análisis de la actoría internacional de ésta en los planos interno, constitutivo e internacional, que nos llevaba a la constatación de que el avance experimentado hacia la voz única de la UE no compensa las dificultades que afronta ésta a nivel constitutivo y sobre todo por la pérdida de peso relativo que conlleva la reconfiguración del sistema internacional, lo que explica que a pesar de éste se produzca una pérdida de influencia global de la UE. Y del que se desprendía también que la articulación de la voz única por parte de la UE es condición necesaria pero no suficiente para el desarrollo de la actoría internacional de la UE en toda su potencialidad, y que procede no solo analizar ésta desde dentro hacia fuera, como consecuencia y elemento de la dimensión exterior de la concepción europea, sino contemplarla también desde fuera hacia dentro, desde la perspectiva y las dinámicas de funcionamiento y de poder del sistema internacional en que dicha actoría se ejerce y desarrolla, y que al tiempo la determinan
Mas procede preguntarse también, como hacíamos al concluir dicho análisis, qué conclusiones y consideraciones de futuro se desprenden del mismo.
En el plano interno, cabe concluir que no basta con la autoridad, sino que se necesita también la autonomía; no basta con la voz única, sino que se necesita también su “desventrilocuización”. Más allá de cómo se dice, importa lo que se dice; el contenido de lo que, única o no, diga o digan la voz o las voces europeas. Tan determinante de la actoría internacional como quién y cómo se dice es qué se dice. Y constituye el ámbito del contenido, del pensamiento, de la capacidad de propuesta, uno de aquellos en los que la Unión Europea tiene más posibilidades de conservar su peso relativo a lo largo del tiempo. El debate para la actoría internacional de la UE necesita concentrarse tanto en el qué y el para qué de su voz y su posición, como en el quienes y el cómo. Y tal vez la capacidad de formulación de ideas y propuestas, de ponerla sobre la mesa, facilite el quiénes y el cómo.
En el plano constitutivo, nos encontramos ante el dilema entre la post-modernización del orden internacional y la modernización de la UE. Se ha contemplado a sí misma la UE como embrión y avanzada de lo que podría ser en el futuro un orden internacional basado en el Derecho, y por ello, modelo de evolución para otros actores y el propio orden y sistema internacional. Y sin embargo la experiencia en este ámbito no permite excluir que la UE sea y pueda estar destinada a ser en el futuro previsible más la excepción que la regla. La mayor capacidad de transformación exterior hacia su modelo e influencia de la UE se ha dado y se da en su vecindad inmediata, constituyendo de hecho su propia ampliación el instrumento más efectivo de su acción exterior; mas esta vis atractiva en su entorno inmediato no tiene por qué darse por supuesta más allá de él ni globalmente.
Lo que plantea la pregunta de si, al tiempo que la UE promueve en la medida de lo posible la evolución del sistema internacional conforme a su visión del mismo, no debe sobre todo adaptarse a su realidad para conseguir el mayor grado de actoría internacional posible; de hasta qué punto en un sistema internacional en que la condición de Estado constituye el factor determinante de la actoría internacional, no resultaría más coherente por parte de la UE promover su transformación en Estado para adquirir su máximo grado de actoría internacional potencial que promover la transformación del sistema internacional para que éste le otorgue la actoría internacional que le correspondería si fuera un Estado, sin serlo. O asumir, a sensu contrario, que mientras no lo sea esa actoría potencial no resulta plenamente realizable, y se plantea la cuestión de cuál es el mejor desarrollo potencial del Tratado de Lisboa en esa perspectiva. Se plantean igualmente al menos dos cuestiones.
Por un lado, la formulación de la pregunta desde la óptica inversa a la que ha venido realizándose tradicionalmente: en lugar de cuál es la mayor actoría internacional posible de la UE tras el Tratado de Lisboa o eventualmente en un escenario de transformación de éste; la de qué UE tendría que conformarse en el sistema internacional existente para tener toda la actoría internacional que potencialmente podría tener. La perspectiva, en definitiva, de los otros actores relevantes del sistema internacional y de la lógica del funcionamiento global de éste.
Por otro, el debate sobre la actoría internacional de la UE suele centrarse en la actuación internacional de las instituciones de la UE, obviando la de sus Estados miembros. Éstos son actores internacionales y están destinados a serlo en el futuro próximo. Por ello, una de las mayores posibilidades de fortalecimiento de la actoría internacional de la UE no es solo la de actuación con una voz única emitida por un único representante, sino la de un único mensaje emitido por todas las voces europeas que estén presentes en cada foro o negociación. Pasar, siguiendo la metáfora utilizada en la literatura, no solo de la cabeza de hidra al pulpo con múltiples brazos cuya cabeza no dirige, a una hermandad de rostros distintos y voces distintas pero con un mismo mensaje. Y ello es responsabilidad de los estados miembros. La cuestión no es así solo qué y cómo dice la UE, sino que las instituciones de ésta y los estados miembros sean contemplados por parte del resto de actores e instituciones del sistema internacional como parte de un mismo conjunto homogéneo, de modo que no resulte posible el “divididos e irrelevantes” con el que desde fuera se califica a los europeos, porque, al ser su mensaje único, homogéneo y coherente, se vaya percibiendo progresivamente como irrelevante el interlocutor que lo emita.
Sin ignorar, por último, que la actoría internacional de la UE no se juzga y decide en cada caso, sino que, sea en éste muy efectiva o deficiente, influye en él no sólo la actuación concreta de la UE en el mismo sino también la percepción global de la coherencia y unidad de acción de la UE que tienen los actores con los que interactúa.
En el plano externo/internacional, se plantea la cuestión de cómo gestionar el declive relativo y la reconfiguración del poder y la estructura del sistema internacional y cómo maximizar en él las posibilidades de actoría internacionales. La pregunta no es sólo quién queremos ser en el sistema, como dándolo por supuesto; sino qué sistema queremos. Y se plantea el reto de asumir a las organizaciones internacionales e instituciones multilaterales en éste no sólo como foro o ámbito de negociación, sino también como instrumento y factor de poder.
Si asumimos que uno de los grandes retos estratégicos de la UE en el horizonte del 2030 es ir hacia un sistema internacional más basado en el Derecho con instituciones que regulen y posibiliten la gobernanza global, se plantea a la UE la opción estratégica de un do ut des en el que ceder cuotas de representación o poder institucional para acomodar a las potencias emergentes y a cambio de ello promover una reforma del sistema en que las regulaciones y la institucionalidad global garanticen en mayor medida los intereses de los ciudadanos europeos, y que esa Europa de menor peso relativo lo sea en un sistema internacional que sea en mayor medida una comunidad de Derecho. Asumir ese planteamiento plantearía a su vez el reto de recuperar o compensar esa pérdida de representación o poder global de la UE y sus estados miembros a través de la evolución hacia la representación única de la UE en las organizaciones internacionales.
Nos lleva también a repensar el concepto de multilateralismo efectivo teniendo en cuenta lo señalado hasta ahora. Partiendo de la asunción de que las organizaciones multilaterales no son solo foro de negociación sino reflejo de la estructura de poder e instrumento de poder, se plantea el doble reto de que la UE sea efectiva en el sistema multilateral y que éste sea a su vez efectivo. Lo primero requiere la consecución de la máxima actoría multilateral de la UE, teniendo en cuenta los factores internos constitutivos y externos apuntados, y por ello afrontar el reto de actoría multilateral e internacional que tiene, no necesariamente por la adaptación del sistema a ella, sino de ella al sistema. Lo segundo, que el sistema multilateral tenga la capacidad efectiva de afrontar los grandes retos globales y proporcionar los bienes públicos globales, lo que requiere su progresiva transformación en un sistema de gobernanza global.
A diferencia de la estrategia global que puedan plantearse Estados Unidos, China u otros actores determinantes del sistema internacional, la de la UE no es solo la estrategia de un actor internacional en el mundo, sino al tiempo la de un actor internacional en construcción, la estrategia de éste para ser más plenamente actor internacional. Y ello requiere pensar no sólo la UE como actor internacional, sino también el sistema internacional y la arquitectura multilateral.
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