Manuel Montobbio

¿Multilateralismo efectivo, o gobernanza global efectiva?

Por: | 08 de abril de 2014

10530873-european-union-logo    Partiendo de la consideración por parte de la Unión Europea del multilateralismo efectivo como parte de su ADN, elemento definidor de su discurso y su actoría internacional, hemos venido acometiendo en este blog un itinerario analítico – desarrollado en las entradas ¿Multilateralismo efectivo?, La paradoja de la influencia y la actoría internacional de la UE en el ámbito multilateral y La UE y el multilateralismo efectivo: consideraciones en clave de futuro - por dicho concepto y la paradoja de la influencia que supone el hecho de que el avance hacia la voz única de la UE en el ámbito multilateral no haya conllevado un aumento de su actoría internacional, lo que nos llevó al análisis de ésta en los planos interno, constitutivo e internacional y a las consideraciones y conclusiones de futuro que de él se desprenden. Entre las que señalábamos la necesidad de repensar el concepto de multilateralismo efectivo teniendo en cuenta el itinerario recorrido. Decíamos que, partiendo de la asunción de que las organizaciones multilaterales no son solo foro de negociación sino reflejo de la estructura de poder e instrumento de poder, se plantea el doble reto de que la UE sea efectiva en el sistema multilateral y que éste sea a su vez efectivo. Y que para ello, para que el sistema multilateral tenga la capacidad efectiva de afrontar los grandes retos globales y proporcionar los bienes públicos globales, se requiere su progresiva transformación en un sistema de gobernanza global.

    Lo que nos lleva a preguntarnos si , frente al del multilateralismo efectivo, no resultaría para la Unión Europea más integrador, completo y adecuado a su planteamiento global como concepto guía el de gobernanza global efectiva, de modo que la UE se conciba a sí misma o se pronuncie a favor de un sistema de gobernanza global efectivo y representativo que afronte las grandes cuestiones y retos de la agenda global y procure los bienes públicos globales.


    Y ello tanto a la luz de las consideraciones expuestas a lo largo del itinerario analítico recorrido como de otras. Como las transformaciones del sistema internacional desde que hace diez años se formulara el de multilateralismo efectivo como concepto guía de la estrategia de la UE, especialmente la emergencia de la multipolaridad y de los emergidos, que ha llevado a la consideración del desarrollo de asociaciones estratégicas con las potencias polares del sistema como una de las grandes prioridades estratégicas de la UE tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. O como que uno de los grandes retos de futuro de la UE consiste en contribuir constructiva y efectivamente a la satisfacción de los bienes públicos globales, a afrontar los grandes desafíos de viabilidad global, como la energía o la sostenibilidad medioambiental. O como que solo en el plano global pueden afrontarse esos retos y obtenerse esos bienes que requiere la satisfacción de las necesidades y demandas de los ciudadanos europeos. O como que la propia lógica de la construcción europea responde a la construcción de una instancia política superior a la estatal a través de la integración regional para la obtención de bienes públicos y la satisfacción de necesidades y demandas de los ciudadanos ya no obtenibles en el plano estatal, y es por ello coherente con ella que apueste por la construcción de un sistema de gobernanza global efectiva para conseguir bienes y afrontar retos colectivos solo afrontables y conseguibles en el plano global

    Planteamiento que conlleva a su vez a una serie de consideraciones y corolarios, empezando por el propio concepto de gobernanza global, que el Informe Global Governance 2025: At a Critical Juncture (2010, 17) elaborado conjuntamente por el European Union Institute for Security Studies y el National Intelligence Council de Estados Unidos define en los siguientes términos:

“The term ‘global governance’ as used in this paper includes all the institutions, regimes, processes, partnerships, and networks that contribute to collective action and problem solving at the international level. This definition subsumes formal and informal arrangements as well as the role of non-state actors in transnational settings. Regional cooperation may also be regarded as an element of global governance insofar as it contributes to broader efforts. Governance differs from government, which implies sovereign prerogatives and hierarchical authority. Global governance does not equate to world government, which would be virtually impossible for the foreseeable future, if ever.” ("El término "gobernanza global", como se utiliza en este documento, incluye todas las instituciones, regímenes, procesos, asociaciones y redes que contribuyen a la acción colectiva y resolución de problemas a nivel internacional. Esta definición incluye acuerdos formales e informales, así como el papel de los actores no estatales en contextos transnacionales. La cooperación regional también puede considerarse como un elemento de la gobernanza global, en la medida que contribuye a esfuerzos más amplios. Gobernanza no es lo mismo que gobierno, que implica las prerrogativas soberanas y autoridad jerárquica. La gobernanza global no equivale al gobierno mundial, que sería prácticamente imposible en el futuro previsible, si es que llega a serlo alguna vez.")


    No se trata así de renunciar al multilateralismo efectivo, sino precisamente en aras de su efectividad incluirlo en un concepto más amplio, que comprenda no solo a las organizaciones internacionales y sus estados miembros, sino también otros foros, actores y relaciones relevantes para afrontar las grandes cuestiones y retos de la agenda global, incluyendo los foros de cooperación o integración regional en la medida en que contribuyen y afectan a ésta. Que contemple las relaciones o asociaciones estratégicas que la UE quiere construir con otros polos y actores en este mundo multipolar. Y sobre todo la arquitectura institucional y los instrumentos para afrontar efectivamente las cuestiones y retos globales y la satisfacción de los bienes públicos globales.

    Se trata de un sistema en construcción, que afronta entre otras cosas un reto de multilateralización, en el sentido de que las crisis y problemas globales han dado lugar al surgimiento de foros u organizaciones informales para tratarlos, que han servido para afrontar la situación, pero respecto a los que cabe plantearse a medio plazo la oportunidad de su transformación en organizaciones multilaterales y en cualquier caso su conexión al sistema multilateral formal, o la reforma de éste. Y ello especialmente teniendo en cuenta, como señala el mencionado Informe que

"The emergence of informal groupings of leading countries, such as the G-20; the prospects for further regional cooperation, notably in East Asia; and the multiple contributions of non-state actors to international cooperation – although highly useful – are unlikely to serve as permanent alternatives to rule-based, inclusive multilateral institutions. Multilateral institutions can deliver public goods that summits, non-state actors and regional frameworks cannot supply, or cannot do so in a reliable way. Our foreign interlocutors stressed the need for decisions enjoying universal legitimacy, norms setting predictable patterns of behaviour based on reciprocity, and mutually agreed instruments to resolve disputes and redress torts, such as in trade matters.

In our assessment, the multiple and diverse governance frameworks, however flexible, are probably not going to be sufficient to keep pace with the looming number of transnational and global challenges unless extensive institutional reforms and innovations are undertaken. The capacities of the current institutional patchwork will be stretched by the type of problems facing the global order over the next few decades."

"(La aparición de agrupaciones informales de los principales países, tales como el G-20; las perspectivas de mayor cooperación regional, en particular en Asia sudoriental; y las múltiples contribuciones de actores no estatales a la cooperación internacional – aunque muy útil – es poco probable que sirvan como alternativas permanentes a las instituciones multilaterales inclusivas,  basadas en reglas. Las instituciones multilaterales pueden entregar bienes públicos que las cumbres, los actores no estatales y los marcos regionales no pueden suministrar, o no pueden hacerlo de una manera fiable. Nuestros interlocutores extranjeros subrayaron la necesidad de decisiones que gocen de legitimidad universal, normas que establezcan patrones predecibles de comportamiento basadas en la reciprocidad, e instrumentos mutuamente acordados para resolver diferencias y reparar daños, tales como en las cuestiones comerciales.

En nuestra evaluación, los marcos de gobernanza múltiples y diversos, aunque flexibles, probablemente no van a ser suficientes para afrontar el número creciente de retos transnacionales y globales que se avecina, a menos que se lleven a cabo amplias reformas institucionales e innovaciones. Las capacidades de la institucional actual serán sometidas a stress por el tipo de problemas que enfrentará el orden mundial en los próximos decenios.")

    Se trata, en el fondo, de la transformación, ante los retos de la globalización de la sociedad de la información y la multipolaridad, del sistema multilateral, del sistema internacional en definitiva, en un sistema de gobernanza global efectiva. Cuya efectividad no sea solo la de sus actores en él, sino al tiempo la del sistema para resolver los problemas globales y garantizar la supervivencia y vivencia de los seres humanos sobre la Tierra.

    De un sistema internacional en construcción para un actor en construcción, que hace de la construcción de la gobernanza global objetivo y parte esencial de la construcción europea.

    Y para ello, para conformarse en constructora efectiva de la gobernanza global, no puede la Unión Europea dejar de tener en cuenta los retos de poder y conceptuales que comporta.

    De poder, pues toda transformación supone una renegociación, una redistribución del poder institucional, y se plantea en ese eventual escenario a la UE la opción estratégica ya señalada del do ut des de conformación del poder institucional al poder real en una transformación del sistema hacia la gobernanza global efectiva que facilite la inclusión, representación y participación constructiva en él de los actores relevantes, especialmente de los emergidos.

    Conceptuales, pues como se ha señalado asistimos a la emergencia de las ideas de los otros, de un mundo policéntrico en que conviven diferentes modelos y paradigmas que ofrecen elementos válidos y relevantes para la gobernanza y el desarrollo, tanto en el plano estatal como para la construcción de la Gobernanza inteligente
gobernanza global, como nos muestran Nicolás Berggruen y Nathan Gardels en Gobernanza inteligente para el siglo XXI. Una vía intermedia entre Occidente y Oriente, en que sostienen que tanto la que denominan democracia consumista occidental como el sistema de mandarinato chino tiene sus problemas para la consecución de la gobernanza óptima, pero también elementos indispensables para ésta. Como, en el caso del mandarinato chino, la posibilidad de poder tomar decisiones y conducir políticas a largo plazo o la selección meritocrática para la dirección de políticas. Más allá de que podamos estar más o menos de acuerdo con sus propuestas para un sistema de gobernanza global, resulta esta obra indicativa de la toma de conciencia desde Occidente de la necesidad de construir la gobernanza global a partir tanto de nuestros conceptos y paradigmas como los del otro, al tiempo que obras como las de Kishore Mahbubani nos muestran la ambición desde Asia de contribuir con sus propias ideas y propuestas a la gobernanza global. Indicativa de la conciencia de que hoy más que nunca la universalidad occidental es una contradicción in términis, y que la gobernanza global requiere también de la construcción en común de una cultura global, de un universo paradigmático y conceptual compartido que la sostenga.

    Pensar la estrategia global de la Unión Europea no implica, en definitiva, solo pensar sobre la UE en el mundo, sino también sobre el mundo y para el mundo, para la viabilidad y la supervivencia, la navegabilidad y navegación de la nave espacial Tierra destino futuro. Asumir no solo que la construcción europea tiene una dimensión exterior; sino, también y al tiempo, el exterior como ámbito esencial de la construcción europea.

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Sobre el autor

Manuel Montobbio, diplomático y doctor en Ciencias Políticas con formación pluridisciplinar, ha desempeñado diferentes responsabilidades en el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y ha estado destinado en San Salvador, Yakarta, México, Guatemala y Tirana. Paralelamente, ha desarrollado una trayectoria académica y literaria, que le ha llevado a publicar diversos libros, ensayos y obras de pensamiento y creación como Salir del Callejón del Gato. La deconstrucción de Oriente y Occidente y la gobernanza global, Guía poética de Albania y Tiempo diplomático. Acaba de publicar Mundo. Una geografía poética.

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