En el día en que conmemoramos el trigésimo cuarto aniversario de la Constitución española podemos leer en todos los medios de comunicación numerosos comentarios y análisis sobre el texto constitucional, su vigencia y sus problemas. Una primera constatación salta a la vista: por primera vez en estos 34 años la efemérides no consiste en celebrar el texto, el pacto, el acuerdo, sus contenidos, en cantar loas a sus artífices ni en congratularnos respecto de lo bien que lo hemos hecho. No. De repente, por primera vez, estamos todos hablando de la necesidad de cambiar cosas, muchas o pocas según los gustos, de la Constitución. Porque a estas alturas a casi nadie se le escapa que se ha quedado muy, muy vieja. Y tampoco es muy complicado concluir que al menos parte de los problemas que tenemos, que son no sólo graves sino profundos, tienen que ver con un diseño institucional que no acaba de funcionar a muchos niveles.
La Constitución es un texto que, sin duda, sirvió en su día, hace más de tres décadas, para pasar página (en parte) y para resolver muchos (que no todos) los problemas que tenía España en 1978. No me interesa ahora resaltar sus méritos o deméritos analizada en ese su contexto. Aunque sinceramente creo que, a la vista de las circunstancias, no fue un acuerdo insatisfactorio. Otra cosa muy distinta es que, a medida que la democracia y los mecanismos del Estado de Derecho se fueron afianzando, los pactos constitucionales empezaran cada vez con más claridad a resultar insuficientes e insatisfactorios, a enseñar sus costuras. El propio éxito de haber permitido encauzar una transición a una democracia más o menos normal es lo que convirtió a la norma que lo hizo posible en insatisfactoria. Porque en ese nuevo contexto, más exigente, los apaños, la verticalidad, las cautelas democráticas, así como una deficiente organización institucional, muy recelosa de la ciudadanía, empezaban a no servir. Como otro de los éxitos de esta Constitución fue establecer un pacto de convivencia muy sólido e inclusivo, del que ha participado una amplísima mayoría de la sociedad española, cuyo envés era una cultura muy vertical, muy sumisa, poco crítica a todos los niveles, la constatación de estas deficiencias e insuficiencias ha sido tardía y se ha realizado esencialmente en los confines del sistema y más allá de las mayorías sociales. Casi, podría decirse, en los límites de la respetabilidad social. En parte, quizás, por esto llegamos tan tarde, como país, a ser conscientes de que tenemos un problema. Y, sin duda, por esta razón es extraordinariamente importante que al fin se esté produciendo el cambio en la mentalidad al que estamos asistiendo: de repente, se puede hablar desde la respetabilidad de cambiar en serio la Constitución.
Síntoma de estos cambios, e importante contribución a la dinámica transformadora que empieza a vislumbrarse, es que académicos de primer orden se pongan manos a la obra y empiecen a lidiar con la necesidad de cambios estructurales. Es lo que ha hecho Santiago Muñoz Machado con su libro Informe sobre España. Repensar el Estado o destruirlo, con vocación de empezar a marcar los lindes en los que el debate jurídico debiera transcurrir pero, también (y es especialmente importante que algo así empiece a ocurrir) con la intención de hacer llegar esta discusión también a quienes están fuera del entorno académico, del mundo del Derecho, de quienes en la Universidad nos dedicamos a discutir estas cosas. La obra tiene además importancia porque marca hasta cierto punto cuál es en estos momentos la posición que, siendo crítica con la Constitución y sus desarrollos, aspira a aglutinar grandes consensos (incluyendo a PP y PSOE, que enviaron a primeros espadas, Felipe González y Dolores de Cospedal, a la presentación del libro, que da la sensación de haber sido capaz de reunir a personas de muy diversa ideología pero con el elemento común de haber formado parte de las estructuras sociales y políticas que han creado, sostenido y defendido con extraordinario vigor hasta la fecha ese pacto constitucional: Jesús Posada, Miquel Roca, Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón, Juan Carlos Rodríguez Ibarra, los citados González y Cospedal...). Más allá de que da la sensación de que en el Gobierno y en el PP la convicción de que sean necesarios cambios profundos no parece todavía definitivamente asentada, no cabe duda de que algo se empieza a mover. Y es importante.
Sea el libro de Santiago Muñoz Machado excusa, catalizador u hoja de ruta de la reflexión que empieza a aglutinar un respetable nivel de acuerdo, es preciso tomar nota. Vale la pena por ello dedicar un tiempo a comentar sus contenidos, planteamientos y posición respecto a qué debiera ser cambiado y dónde aparecen los mayores defectos. Y no sólo porque la obra está llamada a tener mucha trascendencia (ya la está teniendo) sino porque la exposición que realiza es muy interesante en sí misma, más allá de los apoyos que concite: se trata de la primera aproximación de un académico español a la necesidad de reformar la Constitución en cuanto al reparto territorial del poder donde se desgranan todos los problemas y se apuntan soluciones con vocación de iniciar el debate, en serio, no sólo entre juristas sino en el seno del conjunto de la sociedad. Algo que se nota en los diversos comentarios que ya se van sucediendo y que dan cuenta, con mayor o menor grado de acuerdo, de que el debate ha empezado. Así, Tomás Ramón Fernández en El Mundo se apuntaba a la idea de que urge "Repensar el Estado o destruirlo", saludando las aportaciones de la obra de Muñoz Machado que van en una línea más recentralizadora e incluso sugiriendo algunas medidas más radicales, en esta misma dirección, que las que contiene el propio texto. Por su parte, Tomás de la Quadra Salcedo recensionaba la obra en El País analizando sus méritos, aunque poniendo el acento en la necesidad de recordar que el modelo autonómico y una distribución territorial del poder generosa con las regiones es algo que ha funcionado mucho mejor de lo que parece desprenderse en ocasiones del libro. Otros han incidido, como ha hecho Juan Antonio Carrillo Donaire en un comentario en la prensa regional, en la importancia de abrir este debate dada la crisis, que también es constitucional y de modelo, que vive el país. En Internet, en diversos foros y blogs jurídicos, se ha saludado el que alguien comience, al fin, a denunciar "que el rey va desnudo", mientras se celebra que se abra el debate sobre el papel de la jurisdicción constitucional en España como árbitro en estas (y otras materias).
Así pues, parece una buena idea dedicar unas horas en un 6 de diciembre como hoy, a leer el libro y a reflexionar mínimamente sobre sus contenidos, propuestas y razones. Vamos allá, tratando de agrupar distintos temas que creo que merecen cierto comentario:
1. ¿El problema de España es el Estado de las Autonomías? O, expuesto con más exactitud, ¿el problema de España es sólo el Estado de las Autonomías?
Por empezar por el principio, creo que conviene ubicar el contenido del libro en sus exactos términos. Santiago Muñoz Machado analiza, críticamente, únicamente un aspecto de nuestra Constitución, el Título VIII de la misma, donde se establece el régimen de distribución territorial del poder (esto es, el establecimiento de un Estado que lo comparte, no centralizado, con órganos como las Comunidades Autónomas que se repartirán competencias con el Estado a partir del marco normativo fijado por el propio Título VIII) y que juzga como un absoluto desastre. Sus propuestas de cambio y de reforma, que irán destilándose a lo largo del libro a partir de la exposición razonada y crítica de los problemas, se refieren por ello únicamente a este ámbito. El libro, pues, tiene por objeto analizar únicamente este concreto problema. El autor, no me cabe duda, es perfectamente consciente de que España y nuestro ordenamiento jurídico tienen otros muchos problemas, pero en esta obra el que le ocupa es el Estado autonómico. Es de suponer que porque considera que, de entre los elementos que explican muchas de las cosas que estamos haciendo mal los españoles y que tienen reflejo en la Constitución, ésta es la más grave. Aquí reside, de hecho, mi principal punto de desacuerdo con las tesis del autor. Un desacuerdo que, en el fondo, se basa en la asunción de que la orientación del trabajo parte de esta premisa, algo que podría no ser cierto, pero que sí creo que conviene, si no desarrollar, sí poner de manifiesto. Porque francamente me parece que muchos de los problemas de este país, estructurales y con base en algunos de nuestros postulados constitucionales, se reproducirían igualmente (o incluso con más fuerza según cuál sea el modelo alternativo que adoptemos) en un Estado sin Comunidades Autónomas. Me refiero a la consagración de un modelo de participación pública timorato, de un tipo de poder público vertical y muy poderoso, de difícil y magro control, que nos acostumbra a una estatalización, en el peor sentido del término, donde se confunden con facilidad intereses públicos y privados e incluso los negocios supuestamente de mercado tienen más que ver con decisiones de poderes públicos que con otra cosa. No creo que las Comunidades Autónomas, por supuesto, sean ajenas a estos problemas. Como tampoco lo es el Estado. Pero sí me da la sensación de que muchos de los problemas que ahora vemos, con un fuerte escrutinio sobre las Comunidades Autónomas que, al estar más desamparadas, son más fácilmente escrutables, y que suelen achacarse a la misma existencia de las mismas tienen, en realidad, más que ver con esos otros problemas. En nuestro modelo de Estado autonómico se visualizan estas deficiencias y sus consecuencias (en forma de derroche, falta de eficiencia, amiguismo, nivel cuestionable de cuadros públicos, corrupción...) pero no porque el problema radique en el mismo (o sólo en el mismo) sino porque éste hace de escaparate.
Dicho lo cual, el libro habla de lo que habla, y este primer desacuerdo no le quita ni interés ni valor. Como digo, se trata de una acotación que creo preciso hacer y que ni siquiera tengo claro que el autor no comparta. Él mismo señala al principio de su ensayo que considera que estamos ante una crisis constitucional sistémica, dado que en el país no puede encontrarse una sola institución que funcione bien (ni Tribunal Constitucional, ni poder judicial, ni partidos políticos, ni sindicatos, ni Administraciones públicas... listado al que se podría añadir a las empresas españolas, a sus asociaciones, a la banca, tanto pública como privada, a la propia sociedad civil... ¡parece que se salvan, y por los pelos, los equipos de fútbol y poco más!). Pero dado que el libro se centra en lo que se centra, ello me lleva a exponer una primera conclusión, por mi parte, adicional a las que contiene la obra de Muñoz Machado: Ojo con reformar sólo la Constitución en este punto con la esperanza de, a partir de ahí, arreglar gran parte de nuestros problemas. Si así se hiciere, en unos años, éstos retornarían, quizás agravados, quizás levemente matizados, y nos sorprenderíamos volviendo a enfrentar una situación no tan diferente a la que ahora vivimos.
2. Crisis constitucional y crisis del Estado de las Autonomías. ¿Por qué no funciona bien el actual Título VIII de la Constitución?
Dicho lo cual, y asumido, como hace el autor, que estamos ante una crisis constitucional sistémica y que va más allá de la cuestión autonómica, es cierto que resulta patente y manifiesto que el modelo de reparto constitucional del poder que ha realizado nuestra Constitución es insatisfactorio. De hecho, hemos hablado en este blog en numerosas ocasiones del tema, por lo que la afirmación no nos es extraña. A estas alturas de la película, de hecho, como comentábamos al principio, que el Título VIII de la Constitución no funciona bien (o que "es un desastre", en palabras de Muñoz Machado) es una constatación muy compartida. A casi nadie le gusta lo complicado que ha resultado ser, ni su carácter abierto, ni los constantes líos que genera. Además, y como resultado de estas insatisfacciones, tenemos en estos momentos una cada vez más acusada polarización: mientras en Madrid y alrededores crecen los partidarios de liquidar el modelo y volver al viejo y tradicional esquema centralizador, en Euskadi y Cataluña la población es cada día más partidaria de, constatada la insuficiencia del modelo y sus deficiencias, cortar por lo sano e independizarse. Y claro, aquí es donde comienzan los problemas. Porque aunque casi nadie está contento con el actual estado de cosas, si bien casi cualquier ciudadano interesado en estos temas diría que hay que hacer cambios profundos e "ir cerrando el modelo", lo complicado es ponernos de acuerdo sobre cómo, sobre en qué dirección lo cerramos. No puede perderse de vista, de hecho, que el Estatut de Catalunya de 2006, en realidad, también fue un intento de, precisamente, "cerrar" el modelo. Ocurre que, como sabemos, ese concreto cierre no hizo ninguna gracia al Tribunal Constitucional, que en su Sentencia 31/2010 dejó claras varias cosas que no conviene perder de vista cuando estudiamos esta cuestión, porque son bastante contrarias a las afirmaciones dominantes en la materia: a saber, que por muy "abierto" que sea el modelo constitucional, a la hora de la verdad ha resultado no serlo tanto, al menos a juicio del Tribunal Constitucional, que dio un tajo de muerte a una posible solución de cierre que había concitado un altísimo grado de apoyo popular y democrático en las tres instancias por las que pasó (Parlament de Catalunya, Cortes Generales españolas y referéndum ante el pueblo catalán). Como el propio Muñoz Machado recuerda en el Capítulo III de su libro, la STC 31/2010, en la práctica, liquidó todas las innovaciones verdaderamente sustanciales del Estatut catalán de 2006, definiendo el verdadero límite del modelo de descentralización contenido en la Constitución de 1978.
A juicio de Muñoz Machado, los problemas que padece el Título VIII tienen mucho que ver con la historia. Explica que el error originario de nuestro modelo de descentralización es que llegamos a ella irreflexivamente. En el momento en que se desarrolla el pacto constitucional, en su opinión, más allá de las llamadas "nacionalidades históricas" (Galicia, Euskadi, Cataluña) no podía encontrarse una reclamación sólida de tipo regional. En su opinión, la generalización de un modelo que permitía extender por imitación a toda España, repitiendo y extendiendo "el error" de la Constitución republicana de 1931 (Muñoz Machado se muestra crítico con la apuesta de la Constitución republicana, que es posterior al Estatut de Núria y que para tratar de acomodarlo permitía su extensión al resto del país), no tuvo demasiado sentido y fue consecuencia de que las reivindicaciones generalizadas de corte democrático se confundieron sin que nadie pensara demasiado seriamente sobre el particular con las exigencias descentralizadoras, en parte por oposición al modelo de la dictadura. Estas afirmaciones no son, sin embargo, pacíficas y podrían rebatirse. Por ejemplo, desde una clave estrictamente valenciana, es indudable que en la transición a la democracia la exigencia de autogobierno sí formaba parte de las reivindicaciones de todos los grupos sociales y políticos que estaban a favor de la superación de la dictadura. Y no eran un elemento menor y adlaticio, precisamente, del paquete de reivindicaciones. Igualmente, con mayores o menores matices, la exigencia de descentralización y posibilidad de toma de decisiones a escala local parece que estaba presente, también, en el resto de España. De otro modo no se entiende, y no se puede apelar sólo a la lógica del agravio y de la imitación para explicarlo, la rapidez con la que prende el proceso autonómico. Muy probablemente el hartazgo respecto del centralismo anterior jugó un importante papel. En algunos lugares más que en otros, claro. Así, la evolución andaluza y el rotundo éxito de su referéndum son especialmente significativos. O la valenciana, con un proceso estatutario en marcha apoyado por más del 95% de municipios que agrupaban al 99% de la población hasta que se le hace descarrilar con los pactos derivados de la Comisión de Expertos que decide reencauzar (y generalizar, el famoso "café para todos") el proceso autonómico tras el "susto" que propicia Andalucía al ganar su apuesta de acceder a la autonomía por la vía rápida con un referéndum que es un claro éxito.
En todo caso, sea un problema con raíces históricas o no, la cuestión es que aquí y ahora el modelo autonómico no funciona del todo bien. Y a juicio de Muñoz Machado ello es así por una combinación de factores:
- Estatutos de autonomía demasiado generosos (Capítulo IV). A Muñoz Machado no le parece técnicamente adecuado que, más allá de que toda autonomía haya pasado a ser histórica, sus estatutos fijen demasiados derechos, demasiadas normas, rigidificando el sistema y dificultando sobremanera una reforma (cita algunos ejemplos, como el caso de Andalucía y los derechos sociales a elegir médico o a que la televisión autonómica sea gestionada públicamente que a su juicio no debieran quedar excluidos de la capacidad de determinación y adaptación del legislador ordinario).
- El modelo competencial español es un desastre, un verdadero lío, de demasiada complejidad en la definición y en la gestión (Capítulo VI). Para Muñoz Machado el método de distribución de competencias español, que da un resultado abierto, no sólo era de por sí, en inicio, muy complejo, sino que además el Tribunal Constitucional y la evolución de su jurisprudencia lo ha hecho más enrevesado si cabe. El juego de repartos, normas, excepciones, posibilidades para el Estado, para las CC.AA., a la postre requiere casi siempre de una decisión en última instancia del Tribunal Constitucional que, en la práctica, es casi pretoriana, pues no está ligado por ninguna construcción que obligue a fallar en un sentido. Es el árbitro del sistema, pero a posteriori y esa falta de previsibilidad es muy nociva. A ello se une que las interacciones entre la legislación autonómica y la legislación básica estatal (Capítulo VII) se rigen por patrones parecidos: normas constitucionales poco claras y abiertas que, además, el Tribunal Constitucional ha convertido en menos rígidas si cabe, permitiendo un complejísimo juego de acciones e inacciones.
- Un sistema de ejecución de la legislación estatal muy poco participativo (Capítulo VIII). A diferencia de lo que ocurre con el modelo de ejecución federal alemán o el que, por ejemplo, ha establecido la Unión Europea para su Derecho, en España se ha optado por conferir un gran control al Estado sobre la ejecución de su Derecho, sin contar con las Comunidades Autónomas para ello. Adicionalmente, las cláusulas de cierre, con las que el Estado puede controlar la acción de las CC.AA., se basan exclusivamente en medidas coercitivas extremas en lugar de primar posibilidades de coordinación y colaboración (el caso del artículo 155 CE es representativo, pero no deja de ser una cláusula de cierre, más preocupante es que las medidas de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera previstas en desarrollo del nuevo art. 135 CE se tengan que basar, también, más en la coerción que en la colaboración). En el fondo ello es debido a la falta de una cultura que busque mecanismos de articulación y colaboración. La tradición en España en la relación en materia de ejecución pasa más por los compartimentos estancos y la coerción, a partir de un sistema que respeta la tradicional verticalidad del Estado central, en lugar de haber puesto en marcha mecanismos horizontales propios de sistemas más articulados y federales.
En este punto las críticas de Santiago Muñoz Machado son muy certeras, pertinentes y, además, están bastante equilibradas. Trazan un cuadro de las insuficiencias que presenta nuestro sistema que es bastante completo y que no cuenta una historia de buenos y malos sino, más bien, de descontrol, caos y complejidad derivados de una falta de normas claras y de la inexistencia de confianza muta entre Estado y Comunidades Autónomas. Ni el primero cede nunca un ápice, sino que trata de entender sus competencias de la manera más maximalista posible, ni las segundas, a su vez, buscan la colaboración sino, por su parte, blindar espacios que constantemente temen pueden perder.
En este contexto, con todo, hay ganadores y perdedores. Porque dado que el Tribunal Constitucional acaba teniendo la última palabra al final de tan complejo y caótico proceso es muy importante cuál sea su sensibilidad. Por esta razón desde posiciones más "centralistas" (véase el comentario de Tomás Ramón Fernández antes citado) se suele considerar que el Tribunal ha sido muy generoso con los nacionalismos, mientras que desde Cataluña o Euskadi la percepción es justamente la contraria (y en parte el proceso Estatutario catalán y su obsesión por blindar las competencias en artículos largos y exhaustivos que listan todas sus posibles derivaciones tiene que ver con esto). De nuevo, una cosa es la necesidad y conveniencia de cerrar y otra bien distinta cómo convendría cerrar.
Muñoz Machado, al respecto, es moderadamente "centralizador", si bien, como emplea los ejemplos de modelos federales clásicos o el sistema de la Unión Europea, con algún matiz. Así, se muestra muy favorable a aceptar pautas equivalentes a las de las "competencias implícitas" que tienen reconocidas la UE o la Federación en los Estados Unidos. Pero también reconoce que, al margen de estas reglas claras y de la mayor generosidad con el Estado para armonizar y establecer normas de cumplimiento común, la regla residual razonable debiera ser que las competencias sean autonómicas en defecto de previsión expresa en favor del Estado. De un sistema como el que propugna Muñoz Machado se podrían extraer muchas mejoras, sobre todo si el Estado, además, ejerciera estas potestades armonizadoras y de ordenación común de último recursos con prudencia y respeto.
3. Algunos problemas operativos, excesos y derroche
Muñoz Machado es también muy crítico con la multiplicación de organismos públicos a la que ha dado lugar nuestro Estado autonómico (Capítulo IX). Es una crítica, como es sabido, muy compartida en la actualidad y que forma parte del peculiar cahier de dóleances que se ha venido construyendo contra nuestras Comunidades Autónomas a partir de un fenómenos de indignación desarticulada pero sintomáticamente dirigida mirando sólo a ellas. Hay que reconocer, sin embargo, que Muñoz Machado traza un panorama algo más matizado. Recuerda, por ejemplo, que nunca se ha limitado lo más mínimo, a este respecto, la Administración central del Estado, verdadera campeona de la multiplicación de organismos, empresas públicas, fundaciones y agencias con intenciones y resultados, las más de las veces, muy cuestionables. Asimismo, recuerda también el sorprendente fenómeno de que la Administración del Estado, incluyendo la periférica, no fuera sustancialmente reducida, cuando no liquidada, con los traspasos competenciales en favor de las CC.AA. Es decir, que en España hemos conservado una planta estatal en todas las Comunidades Autónomas a pesar de la descentralización, con la figura del Delegado del Gobierno, prevista desde el propio art 154 CE, a la cabeza, verdaderamente impropia de modelos federales. Esta tendencia ha sido imitada por las Comunidades Autónomas, que se han demostrado aventajados alumnos de la Administración estatal y han copiado todos sus defectos, con un sector público de dimensiones impresionantes (y con una variedad de formas jurídicas tremenda que sólo se explica por la voluntad de huir de controles jurídicos siguiendo las enseñanzas del Estado). Los problemas de duplicidades, además, se reproducen en las relaciones CC.AA. - entes locales. En España hemos sido incapaces de emplear a las Administraciones de base territorial más reducida como agentes de ejecución y coordinación de Administraciones de mayores dimensiones. De nuevo, en este punto, las críticas de Muñoz Machado son difícilmente rebatibles.
De nuevo, además, la obra tiene el mérito de dibujar un cuadro no sólo técnicamente claro sino, además, cuidadosamente equilibrado, sin los prejuicios al uso. Estas observaciones demuestran, por otra parte, que el problema no es (o no es sólo) de distribución territorial del poder, sino de cómo actúa nuestra Administración. La necesidad de reforma obligaría a establecer, más allá de unas reglas más claras de las que hablábamos antes, mecanismos de coordinación y utilización racional de la planta administrativa que en España parecen imposibles de poner en marcha. Y aquí no se trata sólo de fusionar municipios (algo que Muñoz Machado apunta como necesario) sino de replantearse la función e integración de las diputaciones e, incluso, como también señala el autor, de algunas Comunidades Autónomas. No se puede estar más de acuerdo con la obra en este punto, aunque no entiendo muy bien la razón por la que se dice en el libro que esta reflexión en ningún caso habría de incluir el País Vasco y Navarra, una prevención que comparte nuestra Constitución y que es igualmente absurda que los miedos a que otras CC.AA. se fusionen a partir de un proceso de racionalización de la planta administrativa española.
4. Hacia un nuevo diseño constitucional. ¿Recentralización?, ¿federalismo?, ¿federalismo asimétrico?... ¿independencia?
Resulta particularmente interesante constatar que la obra de Muñoz Machado, en la medida en que detecta problemas a partir de un esfuerzo de neutralidad, está llamada a resultar insatisfactoria para casi todos los que tienen un diseño en mente a partir de una idea preconcebida. Lo que no es, ni mucho menos, un demérito del libro sino que, por el contrario, parece más bien un factor que lo convierte en más interesante.
Sin embargo, sí puede captarse un cierto leit-motiv en la obra en favor de una moderada recentralización y prudente retirada y redimensionamiento de las Comunidades Autónomas. Es cierto que esta orientación está matizada por la sensata constatación de que un proyecto recentralizador radical es, a día de hoy, imposible en España por cuestiones políticas pero también, además, muy desaconsejable porque sería un retroceso en términos de eficiencia de la gestión de los intereses públicos. Y, sobre todo,queda matizada porque el efecto de la moderada descentralización que propone la obra, al pasar por unos mayores rigor jurídico y previsibilidad, depararía un planteamiento de reparto competencial que podríamos aspirar a que fuera tanto o más equilibrado que el actual.
Sin embargo, sí cabe criticar parte de este planteamiento de fondo en la medida en que tiende, a mi juicio, a sobrevalorar los problemas que genera el hecho de que las Comunidades Autónomas puedan errar o excederse y, en cambio, a minimizar los problemas que ello produce cuando este mismo comportamiento es achacable al Estado. Un ejemplo paradigmático de este sesgo aparece cuando Muñoz Machado analiza los problemas de que una norma legal inconstitucional, con nuestro sistema de control a posteriori de la constitucionalidad, pueda provocar por haber desplegado efectos durante años, en la medida en que juzga que esto provoca que las Comunidades Autónomas puedan legislar invadiendo competencias y que sólo años después la norma sea anulada. Pone como ejemplo el autor, por ejemplo, los años de vigencia del Estatut de catalunya de 2006 hasta su anulación por la STC 31/2010. Sin embargo, la realidad es bastante diferente dado que la legislación autonómica impugnada ante el Tribunal Constitucional, a diferencia de lo que ocurre con la estatal, sí puede ver suspendida su vigencia (algo que, de hecho, es habitual pues el sistema previsto al respecto es generoso con la impugnación estatal hasta el punto de que durante cinco meses es automática si se pide y el TC ha hecho uso abundante de la posibilidad de prorrogar la suspensión más allá de ese término). De manera que este efecto, si desequilibra el sistema, lo hará antes en favor de intromisiones inconstitucionales del Estado que de las Comunidades Autómomas. De hecho el ejemplo del Estatut de Catalunya y su vigencia hasta su anulación es engañoso dado que si no fue suspendido y pudo desplegar sus efectos es, precisamente, ¡porque los Estatutos de Autonomía son normas estatales!
En este sentido, quizás por una cuestión de sensibilidad personal, tengo más tendencia a ver las cosas como De la Quadra Salcedo, cuando recuerda la necesidad de proteger ámbitos de autogobierno y de tener presentes los muy benéficos efectos de los mismos. La crítica de Muñoz Machado a la arquitectura del sistema me parece muy correcta y difícilmente rebatible, pero la orientación concreta de la reforma, aunque la obra no concrete exactamente por dónde debiera ir, deja espacio para una clarificación que recortaría excesivamente las posibilidades de autogobierno. Sobre todo si, como es desgraciadamente habitual en España, acabamos aceptando que competencias de armonización, de equiparación, de igualación... que todos los sistemas federales usan pero restringen a situaciones excepcionales y donde los mecanismos de coordinación y cooperación, además, hayan fallado, aquí sean tenidas como una habilitación en blanco para que el Gobierno del Estado, o las Cortes Generales, puedan actuar sin frenos siempre que lo estimen conveniente, a imitación de lo que ha ocurrido en España con el uso del Decreto-ley, por ejemplo.
Incluso, cuando el libro habla de los derechos históricos (Capítulo V), da la sensación de que el autor no ve con malos ojos un modelo donde algunas Comunidades Autónomas (Euskadi, Cataluña, quizás Galicia, no se sabe si también, en tal caso, podría extenderse la cosa a Andalucía) conservaran más competencias y posibilidades de autogobierno que otras, que sí verían reducido su autogobierno sensiblemente. Algo coherente con sus críticas que realiza a la copia del modelo republicano que extendió la posibilidad de autogobierno a todas las regiones. Las críticas a esta posibilidad son más de oportunidad y posibilidad política que de fondo, algo que me parece un error de base. No me gusta el federalismo llamado "asimétrico" porque en un Estado los ciudadanos han de ser, ante todo, iguales potencialmente. A mi juicio un pacto de convivencia no debe poder basarse en que unos ciudadanos tengan más derechos que otros. De manera que no entiendo ni la generosidad con la que se analiza, en sede de derechos históricos, el régimen fiscal vasco y navarro (anomalía que debiera ser eliminada de nuestra Constitución y, si pensamos que esa posibilidad debe poder existir para una Comunidad Autónoma tendría que ser ofrecida también a cualquier otra región que la deseara), ni la posibilidad de que por motivos históricos o de tradición pueda haber diferencias entre ciudadanos en un Estado moderno. Más allá de "hechos diferenciales" obvios (existencia de lengua propia o no, insularidad, lejanía respecto de la península, existencia de costa...) que hacen que esas regiones tengan competencias sobre aspectos que otras regiones, obviamente, nunca van a poder normar. En otras cuestiones, desde el Derecho civil a la fiscalidad, desde las competencias sobre cualquier asunto a la manera de organizarse, las únicas diferencias entre ciudadanos y sus regiones deberían tener que ver, pura y simplemente, con la voluntad de asumir más o menos competencias. Pero potencialmente, todas las regiones deberían tener el mismo techo.
En este punto, creo sinceramente que Muñoz Machado minusvalora los efectos nocivos y destructores del vínculo social que supone el establecimiento de diferencias cualitativas en el estatuto jurídico de los ciudadanos de un Estado. Es, de hecho, lo que ha ocurrido con la manera en que en España hemos resuelto (mal) la cuestión de la financiación autonómica, tanto al tener dos regímenes forales que quiebran la idea de igualdad como en la forma de repartir cargas y beneficios entre las Comunidades Autónomas del régimen general. Esta cuestión, que el autor no trata con detalle, está minando en España algo esencial: el vínculo que ha de unir a los ciudadanos de cualquier nación o Estado que se quiera uno. Porque un país donde sistemáticamente los ciudadanos aportan, más o menos, según su renta en condiciones de igualdad vivan donde vivan pero luego, a la hora de recibir, y a misma renta, están mejor o peor tratados por la simple cuestión de dónde tienen su residencia está llamado, a la larga, a tener problemas. Más todavía si existe, además, un sistema como el del concierto vasco y el convenio navarro, que permiten a dos de las regiones más ricas del país contribuir mucho menos de lo que lo hacen otras. Tiene razón Muñoz Machado cuando dice que las reivindicaciones catalanas en este sentido habría que vehicularlas de modo que se pudieran reconducir a un sistema general y generalizable. Y problablemente la tiene también cuando señala que, por esta razón, un sistema como el "pacto fiscal" equivalente al modelo de concierto no es sostenible para el Estado español en los términos en los que hoy lo tenemos (algo que, por cierto, conceptualmente, señala que bien el sistema de cupo está mal calculado de forma estructural, bien que la cuantía y proporción de recursos que absorbe el Estado para sus gastos en el modelo de régimen general es desproporcionado). Pero de estas premisas debiera deducirse, en tal caso, la necesidad de reformar la Constitución en lo que se refiere a las aportaciones vascas y navarras.
En definitiva, la obra, muy crítica con los excesos de los nacionalismos periféricos (por ejemplo, afirma la imposibilidad de un ejercicio del derecho de autodeterminación por parte de los mismos, siendo muy canónica en este sentido, con todo lo que ello significa), es en cambio generosa cuando se trata de beneficios tradicionales a los mismos. Por este motivo, en el fondo, apuesta por reformas (tendencialmente recentralizadoras) de un modelo, el constitucional, que tampoco parece que tenga ganas de cambiar muy radicalmente sino de afinar técnicamente (así, por ejemplo, las críticas a los partidarios de reformas federalistas, bien por nominalistas, bien por no ser tan importantes una vez conseguidas las reformas propuestas). Y lo hace indicando que muchas de ellas podrían ser simplemente legales, otras bastaría con que el Tribunal Constitucional, con esa primacía interpretativa que tiene en este ámbito, asumiera como propias, mientras que sólo un grupo reducido requeriría de reformas constitucionales.
El libro es muy interesante, por ello, no sólo por sus aciertos. También da la sensación de que estamos ante algo parecido a una hoja de ruta que un reformador hábil, desde el Estado, deseoso de preservar el orden constitucional actual en lo sustancial y con cierta vocación de "reconducción" del actual despliegue autonómico, podría emplear con mucho provecho. Conviene tenerlo, pues, muy en cuenta. Por último, no puede olvidarse que el interés es mayor si cabe porque, a su vez, este mismo análisis también podría ser muy útil para ir perfilando las reformas necesarias para, por el contrario, establecer un marco más federalizante y técnicamente más sencillo y claro (con algunas recentralizaciones, algunas descentralizaciones y mucha más coordinación y cooperación colaborativa). No parece que sea justamente esta dirección la que esté en la agenda de quienes mandan en estos momentos en España y quienes festejan, aunque sea de modo crecientemenet crítico, nuestra Constitución, pero... ¡quién sabe lo que puede deparar el futuro!
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Una coda sobre el papel del Tribunal Constitucional
Sin tener una relación directa (o, más bien, exclusiva) con la cuestión territorial, Muñoz Machado avanza en el Capítulo XI de su libro que probablemente ha llegado el momento de acabar con el modelo de control concentrado de constitucionalidad de nuestra Constitución. Apuesta por sistemas de inaplicación de normas inconstitucionales a cargo del juez ordinario, como ocurre con las normas administrativas ilegales o con las nomas españolas, incluso legales, que se oponen al Derecho de la Unión. El debate al respecto es apasionante, pero lo dejamos para otro día, que a estas alturas, una vez más, me temo que he escrito demasiado.
Hay 4 Comentarios
GRACIA S BELEN POR TU FIRMEZA. BOIX ME TIENES MAREADO EL ARTICULO DE M HERNADEZ FUE SENSIBLE MAGNIFICO Y VALIENTE . PREGUNTO ESTAS HABLANDO DE LO MISMO. CREES QUE SE PUERDE REFUNDAR ESTE REGIMEN . PODEMOS HACER OTRA CONSTITUCION DENTRO DE ESTRE REGIMEN. DILO CLARO. SERIA UNA VIA REFORMISTA O A LO MEJOR NO TANTO AL ti`po frances. no hay prisa hay qie reflexionar para mi no es prioritario conquistar el estado autonomica sino la orbita municipal mucho mas clara, transparente y definida .
la questio valenciana es definira en els municipis a la Manera navarra.
pd eliseu de LLOMBAI felicitas.
Publicado por: saltATE | 13/12/2012 9:49:11
Muy interesante el libro pero muy evidente la tapadera. El problema que padecemos es el incumplimiento de la Constitución por parte de partidos políticos, grupos empresariales, Instituciones, funcionarios y profesionales liberales.
Así pues quienes debaten, no están exentos de formar parte de la propia corrupción que trata de encaminarse hacia un asunto territorial. ¿De verdad? ¿No es cierto que en este país no son aquellos cuya capacidad y méritos más competitivos les sitúan en su lugar sino que son aquellos que tienen padrino o apoyo por parte de los grupos de poder en su mayoría sectarios los que se han quedado con los puestos en las áreas productivas, sociales y culturales?
¿Cómo conseguir la atención de la ciudadanía en este debate cuando se encuentra en su mayor parte sin respresentación parlamentaria?
¿Por qué incidir en un aspecto territorial cuando el funcionamiento democrático está colapsado por un mercado cautivo, por organizaciones sectarias y fraudes económicos vinculados a Instituciones y partidos políticos?
¿Cómo explicar a un observador que Covite haya tenido que pedir ayuda a la única institución no corrupta (evidencia constatada) a la hora de denunciar más de 300 asesinatos de civiles que no han sido investigados?
¿Por qué no se aborda el tema de corrupción en juzgados y tribunales: procesamientos sin garantías, discriminación, juicios contra pruebas y protocolos constitucionales e internacionales?
¿Por qué no se actúa contra la propia ley electoral, que incumple los principios de la Constitución española y de cualquier ordenamiento jurídico e institucional que garantice la igualdad de todos los ciudadanos?
¿De verdad hay que cambiar una Constitución, modernizar un conjunto de leyes, cuando es manifiestamente incumplida? Si lo fuera por severa, por injusta, podríamos considerar que el legislador debería actuar para que el ciudadano no la odiase, pero no es la cuestión. ¿Avanzar sin haber cumplido? ¿De verdad piensa usted que los ciudadanos víctimas de la corrupción, de haber visto agredidos nuestros derechos hasta el extremo de tener que recurrir a los organismos que velan por el cumplimiento de los Derechos Humanos, dada la corrupción de los que habilita nuestro sistema, nos vamos a tragar esta "mandarina"?
Hombre, por favor, un poco más de vergüenza y de humildad. Se les ha subido el puesto, como el champán a la cabeza.
Mi respuesta, como se solía decir:
- Los experimentos con gaseosa, joven.
Publicado por: Belén Mtnez. Oliete | 08/12/2012 16:46:35
Sinceramente, y a vuelapluma, quiero decir que la Constitución no nos sirve para la construcción del futuro en el que confiamos mucha, mucha gente. Así, por ejemplo: ¿ la monarquía, las autonomías, el senado, las leyes fiscales del País Vasco y Navarra, el papel de los ejércitos nacionales en lugar del único europeo, los múltiples privilegios de la clase política, léase el estatuto básico y otras...? Sosegado, y en paz, medítenlas, por favor. Nadie puede concurrir a una carrera de Fórula I con un Seat 600 ¿ no es cierto...? Saludos.
Publicado por: Orión de Panthoseas | 08/12/2012 0:18:23
Partiendo de la base de que la constitución de 1978
le debe más a la de 1812 que a la de 1931.
Entonces, hay que mirar hacia el futuro: República Federal Española.
De aquí a 8 - 10 años, tendremos una "Constitución Europea", entonces:
Cómo se plantearán estas cuestiones: Tribunal Constitucional vs. Constitución Europeo?
Insisto, hay que mirar hacia el futuro.
Excelente artículo.
Gracias!!!
Publicado por: Ro | 06/12/2012 20:43:51