El anuncio de reforma del actual sistema de financiación autonómica de régiimen común no debería sorprendernos. Más allá de que con ello se intenta canalizar la "algarabía" catalana, existen razones objetivas y sólidas para negociar una reforma que entre en vigor en 2014:
1.Desde el principio, la financiación autonómica se ha regido por acuerdos quinquenales. Solo el gobierno de Aznar intentó la quimera de hacer un sistema per secula seculorum. El sistema vigente cubre el quinquenio 2009-2013. Es razonable que el año que viene se apruebe un nuevo modelo.
2.El actual sistema es mejor que el anterior, pero no está exento de problemas y deficiencias. En el anexo reproduzco un análisis que hice pocos meses después de su aprobación. En general, no ha cambiado mi evaluación.
ANEXO: La agenda pendiente (Extractado del informe sobre Federalismo Fiscal en España 2009 editado por el Institut d'Economía de Barcelona bajo la dirección de Núria Bosch y Albert Solé]
Luces sólo de intensidad media en algunos casos y sombras que permanecen convierten la reforma del sistema en una nueva estación de paso, y no de fin de trayecto. De forma inevitable, debemos empezar a pensar ya en la próxima ventana de oportunidad. Afortunadamente en este sentido, hemos vuelto al enfoque quinquenal de la duración del modelo. En lo que sigue sugiero algunos aspectos en los que creo que deberíamos seguir trabajando.
No parece razonable darle tanta importancia a las necesidades relativas de gasto en la escala regional y no dedicar más tiempo y recursos a estimarlas mejor. Entre los países federales, sólo Australia muestra una preocupación por las diferencias interterritoriales en las necesidades de gasto similar a España. Pero en Australia se cuenta con un organismo independiente de evaluación que permite una corrección bien fundamentada de esos diferenciales. El informe de la Comisión de Expertos (2008) recomendaba la creación de una Oficina de Análisis Económico-Territorial vinculada al Senado, que podría asumir esta labor en el actual marco jurídico-institucional española .
Se debería proseguir en la reducción de las desigualdades en financiación por habitante ajustado. Es verdad que la actualización anual de las necesidades de gasto puede ayudar en este sentido. Pero no será suficiente. Sería muy positivo que las CCAA. con financiaciones por habitante ajustado más elevadas canalizasen sus esfuerzos no es defender el inequitativo statu quo, sino en dar argumentos, si es que existen, para justificar en el terreno de las mayores necesidades de gasto per cápita relativas su mejor financiación per cápita. En otras palabras, rebajar su financiación por habitante ajustado sin rebajar su financiación por habitante.
El cómputo en las recaudaciones normativas de los tributos gestionados directamente por las CC.AA. es manifiestamente mejorable. La experiencia de otros países federales con diferencias significativas en el uso de la capacidad normativa, pero que consiguen aproximaciones razonables al potencial fiscal (Canadá) deberían servirnos de ejemplo. Además, el problema se simplifica notablemente en España porque estamos hablando de pocas figuras tributarias. Sin duda, la cosa se complicaría si optásemos también por nivelar las diferencias en capacidad fiscal en los tributos propios, si estos pasasen a ser cuantitativamente relevantes, dada su heterogeneidad. En todo caso, y puesto que el principal espacio de expansión para nuevos tributos se encuentra en la tributación verde, la definición por el Ministerio de Economía y Hacienda en colaboración con las CC.AA. de “figuras tipo” (fundamentalmente en lo que se refiere a las bases imponibles) podría no sólo dar mayor seguridad jurídica a las CC.AA. en sus actuaciones, sino también facilitar el cómputo de las recaudaciones normativas de estos tributos en un futuro.
A mi juicio, la reforma no ha servido para endurecer la restricción presupuestaria de los gobiernos regionales; empezando por el propio efecto sobre las expectativas de los gobiernos regionales sobre la probabilidad de que en el futuro (¿cuándo en 5 años se revise el sistema? ¿cuándo se convoque una nueva Conferencia de Presidentes en la que se aborden asuntos con implicaciones financieras cuantitativamente relevantes?) puedan obtener recursos adicionales a coste político cero. Sin una mayor dureza en la restricción presupuestaria va a ser muy difícil que los gobiernos usen su capacidad normativa al alza para obtener más ingresos para financiar sus servicios, y para buscar de forma activa y descentralizada el equilibrio eficiente entre demanda de servicios públicos y esfuerzo fiscal de los contribuyentes. En cuanto a los avances en la descentralización de la capacidad normativa, existen varios frentes abiertos (Lago Peñas, 2009). En el ámbito de la tributación verde, el gobierno central debería colaborar con las CC.AA. en la definición de figuras marco que diesen cierta seguridad jurídica a los responsables autonómicos. Los impuestos sobre residuos sólidos y la contaminación del agua son opciones particularmente atractivas, pero no agotan el abanico de posibilidades con justificación en la escala autonómica.
En cuanto a la cesión de mayor capacidad normativa en este el IVA y los impuestos especiales, hay que reconocer que es una estrategia no exenta de dificultades notables, sobre todo en el corto plazo y debido a las reglas comunitarias de armonización. La posibilidad de que de forma colegiada las CCAA decidan incrementar los tipos en el IVA y los impuestos especiales tiene su interés como instrumento para endurecer la restricción presupuestaria, al menos en lo que se refiere a las demandas continuas de recursos a la administración central. Además, esta solución no plantea conflictos con las reglas de armonización comunitarias. No obstante, no proporciona autonomía individual. Para ello, en el caso del IVA habría que optar por soluciones técnicas diferentes; soluciones que existen hoy y que serían aplicables asumiendo un incremento en los costes de gestión, cumplimiento y control. Difícilmente el acuerdo podía avanzar más que lo que en él se dice. Probablemente sea en la intensidad de las prometidas negociaciones con la Comisión Europea donde sea posible ser más exigentes. Por otro lado, no parece recomendable caminar hacia el establecimiento de un nuevo impuesto minorista sobre consumo de alcohol, por las dificultades de aplicación práctica. La imposición minorista sobre el tabaco no plantearía estos problemas, pero la obligatoriedad de utilizar el precio máximo en territorio nacional después de impuestos a la hora de fijar el impuesto especial armonizado cuestiona la oportunidad de dar competencias individualizadas en este ámbito. Finalmente, y aunque hay que reconocer como positivos los avances en el ámbito del IRPF, creo que podría tener ventajas en términos de visibilidad y responsabilidad fiscal, la coexistencia de dos impuestos sobre la renta genuinos, uno a escala estatal y otro a escala autonómica.
Desde luego, el modelo no ha ganado en simplicidad y visibilidad para los ciudadanos. La aparición de tres nuevos fondos (el FG y los fondos de competitividad), con metodologías de cálculo y dinámicas variadas explican en buena medida este resultado. Tampoco ayuda la estructura del texto del acuerdo ni la renuencia del gobierno central a hablar de cifras; en un contexto en que todos y cada uno de los gobiernos regionales sí lo han hecho, sin preocuparse de la consistencia global de los números. No parece que exista una solución a corto plazo, pero sí deberíamos reflexionar para hacerlo mejor en futuras reformas. Finalmente, un mecanismo que ha quedado al margen de la negociación, pero que es un complemento muy importante del sistema de financiación autonómica, es el Fondo de Compensación interterritorial (FCI). A mi juicio, a corto plazo, antes de que acabe el quinquenio para el que se establece el nuevo modelo, debería negociarse una reforma del FCI, con varios objetivos. En primer lugar, incrementar de forma sustancial el volumen global de recursos. En los primeros años noventa, la política regional española se adaptó a la europea. Se homogeneizaron criterios de actuación –como la restricción de la percepción del FCI por las regiones Objetivo 1 para la política comunitaria- y, en gran medida, se le otorgó un papel secundario respecto a la política regional europea. Un buen ejemplo de ello es la práctica congelación de la dotación global del FCI desde mediados de los años noventa. La política regional española lleva muchos años como secundaria de la europea. Ha llegado el momento de empezar a cambiar los papeles y para ello es preciso reforzar financieramente el instrumento. Según los datos recopilados por el Instituto de Estudios Fiscales , el FCI suponía en 1991 un 2.48% del total de financiación de las CCAA de régimen común; un 1.68% en 1996; un 1.11% en 2001; y sólo un 0.91% en 2004. Probablemente en 2009 la cifra se situará por debajo en 0.7%, lo que supone tres veces menos que en 1991 y casi la mitad que la cifra de 2001. Por otro lado, su cuantía ha ido perdiendo peso progresivo en el conjunto de inversiones regionales del Estado, que se han ido canalizando cada vez en mayor proporción a través de operaciones presupuestarias y extrapresupuestarias de entes, empresas y fundaciones más allá de las incluidas en los PGE.
Finalmente, no hay que olvidar la decreciente relevancia cuantitativa de los fondos europeos. Por ejemplo, para Galicia en el actual marco 2007-2013 las ayudas europeas supondrán alrededor del 4% del presupuesto autonómico, cuando en el período anterior se superó ampliamente el 6%. En 2006 la financiación europea supuso el 5.86% del presupuesto de ingresos de la Xunta. En 2009, se sitúa alrededor del 4%. En segundo lugar, es fundamental concentrar los esfuerzos en las CCAA con menores niveles de desarrollo. En tercer lugar, habría que caminar hacia marcos plurianuales de financiación. En la actualidad la volatilidad del FCI es enorme, como consecuencia de la fijación de la masa global de recursos en función de una inversión estatal que fluctúa y, sobre todo, por las actualizaciones anuales en las variables de reparto. Sería bueno fijar una masa global en el año base y tasas de crecimiento más o menos estables referenciadas al PIB nominal español durante un período mínimo de cuatro años, a fin de facilitar la planificación de las inversiones. En cuarto lugar, las CC.AA. receptoras deberían asumir la extensión de algunas prácticas asentadas en el caso de los fondos europeos: reserva de eficacia; reforzamiento de la eligibilidad, seguimiento de gestión y evaluación de los proyectos; y marco de planificación plurianual. En quinto lugar, debería obviarse el recálculo anual del reparto del FCI. Como se ha indicado, introduce incertidumbre e inestabilidad. Al mismo tiempo, las variables y ponderaciones actuales de reparto en el año base deberían revisarse. En particular, debería sustituirse el saldo migratorio por la evolución en el pasado reciente (supongamos los últimos 10 años) con datos disponibles de la participación poblacional de cada CCAA sobre el total, un concepto más amplio y que captura mejor los problemas demográficos asociados al desarrollo económico. La idea es que desarrollo económico exige mejorar en renta per cápita sin perder población. Por el contrario, los saldos migratorios no capturan bien las diferencias en las dinámicas demográficas y socieconómicas de los diferentes territorios.